El derecho a la nacionalidad de los niños en Latinoamérica

JOSÉ MARÍA OLVERA AMADO¹

SUMARIO: I. Introducción. II. Nacionalidad. III. Importancia de la nacionalidad. IV. Apátridas. V. Regulación del problema. VI. El problema en América Latina. VII. Corte IDH. VIII. Limitaciones y Desafíos en las Decisiones de la Corte. IX. Costumbre.

X. Conclusiones.

Resumen. En la práctica latinoamericana se ha desarrollado el derecho a la nacionalidad por parte de la Corte Interamericana, lo que abre la posibilidad de preguntarse si otorgar nacionalidad es una facultad reservada para los Estados o si ahora es parte del sistema internacional de derechos humanos. Esto a pesar de que el contractualismo y el consenso son los pilares de las fuentes de obligaciones a nivel internacional. En específico, a partir de la práctica estatal, parece haber una fuente consuetudinaria internacional en lo que respecta a las formas en que los Estados otorgan nacionalidad. En el presente artículo se expone el problema de la apatridia, haciendo referencia también a la jurisprudencia de la Corte Interamericana, y se plantea la posibilidad de encontrar en la costumbre internacional la fuente de dicho derecho.

Palabras clave: Nacionalidad, apatridia, costumbre, derechos humanos.

Abstract. In Latin American practice, the right to nationality has been developed by the Inter-American Court, raising the question of whether granting nationality is a prerogative reserved for states or if it has now become part of the international human rights system. This is in spite of contractualism and consensus being the pillars of sources of obligations at the international level. Specifically, based on state practice, there seems to be an international customary source regarding the ways in which states confer nationality. This article addresses the issue of statelessness, referencing the Inter-American Court's jurisprudence, and explores the possibility of identifying customary international law as a source of such right.

Keywords: Nationality, statelessness, custom, human rights.

I ] Introducción

Uno de los principales problemas en la materialización y ejecución de los derechos humanos es la capacidad del individuo de poder exigir el cumplimiento de obligaciones a nivel internacional, facultad que funciona principalmente a través de la nacionalidad. En el presente artículo, nos sumergiremos en la problemática global que afecta a la sociedad contemporánea: la apatridia. Aunque a nivel mundial se evidencia una crisis de casos sin precedentes, nuestro enfoque se centra en la situación regional de Latinoamérica, con especial atención a República Dominicana y su situación con respecto al derecho de los niños a adquirir una nacionalidad.

El reconocimiento de la nacionalidad como un derecho inherente al individuo, que sirve para acceder a una amplia gama de derechos y obligaciones, ha sido destacado en numerosas instancias legales y doctrinarias. Desde la perspectiva de Hannah Arendt, la nacionalidad se erige como el derecho que garantiza otros derechos².

Aunque la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) no ofrece una claridad absoluta respecto a las fuentes del derecho a adquirir nacionalidad, sus sentencias reflejan una valiosa intuición sobre la necesidad de este derecho. Ante la ausencia de una fuente inequívoca, se propone considerar la costumbre internacional como una explicación plausible.

En consecuencia, al demostrar la existencia de esta costumbre internacional, se establece una obligación real y exigible para los países de la región que aún establecen en su legislación interna excepciones para otorgar la nacionalidad. Esta obligación, lejos de contradecir los principios del derecho internacional, resalta el compromiso de los Estados que han aceptado esta responsabilidad en la protección de aquellos que carecen de nacionalidad.

II ] Nacionalidad

El derecho a la nacionalidad ha experimentado un auge significativo en los inicios del siglo XXI. Este derecho deriva del concepto de nacionalidad, entendido como un vínculo de pertenencia entre el individuo y el Estado³. Este concepto tiene su origen, tal como lo entendemos hoy en día, en los dos tratados conocidos como la Paz de Westfalia, firmados entre enero y octubre de 1648. Tras el conflicto religioso originado tras la guerra de los Treinta Años y su auge en el conflicto entre los Habsburgo, Suecia y los Borbones, y, por otro lado, la guerra de Flandes, ambos entre el catolicismo y el protestantismo⁴.

De manera que, el origen de los Estados soberanos, y, por ende, la noción de nacionalidad, se remonta a este momento crucial de la historia. Es así que se otorgan, tres derechos a los Estados: primero, determinar una religión libremente; segundo, soberanía territorial y sobre sus nacionales; y tercero, la no intervención de otros Estados. Es por esto que el legado de Westfalia no solo es el Estado sino las bases del derecho internacional público, o como lo refiere Kissinger, el primer intento de institucionalizar un orden internacional entre diferentes potencias⁵. Esto tuvo como consecuencia que, en las interacciones internacionales, es decir, vis a vis entre Estados, sea el Estado quien actúe en representación de sus nacionales.

No obstante, podemos encontrar antecedentes previos sobre la pertenencia del individuo a una comunidad o grupo, en las civitas romanas o en las polis griegas. De cualquier forma, fue en 1648 cuando se establecieron las bases de la nacionalidad tal como la comprendemos en la actualidad. Fue después de la creación de los Estados que estos adquirieron la facultad de proteger a los individuos, es decir, a sus nacionales⁶ en el plano internacional. De esta manera, es que surgen figuras jurídicas que otorgan esta capacidad de protección, como la acción de protección diplomática⁷ ante la Corte Internacional de Justicia (CIJ).

2.1. Formas de adquirir nacionalidad. La nacionalidad es el vínculo pólitico y jurídico que relaciona a un Estado y un individuo⁸. Este vínculo puede tener distintas fuentes; las más reconocidas a nivel internacional son el ius sanguinis, tener ascendencia con personas nacionales de ese Estado, ius soli haber nacido en el territorio de ese Estado, y ius optandi, conocido como naturalización, que puede ser otorgado a discrecionalidad por el Estado, con los requisitos que el determine. Por consiguiente, este vínculo no solo brinda una protección internacional al individuo sino también crea derechos y obligaciones dentro del régimen normativo estatal⁹.

Pues bien, fue en 1955 cuando la CIJ presentó un primer parámetro de referencia sobre qué implicaciones tiene la nacionalidad a nivel internacional. En el caso Nottebohm, señaló: Nationality serves above all to determine the person upon whom it is conferred enjoys the rights and is bound by the obligations which the law of the State in question grants to or imposes on its nationals.¹⁰ Además la CIJ proporcionó un estándar mínimo para que un individuo sea reconocido como nacional, con el requisto de genuine link que establece la necesidad de una conexión genuina entre el individuo y el Estado, es decir, que exista una verdadera pertenencia al mismo.

2.2. Fuentes del derecho. En el sistema internacional de derechos humanos, es el artículo 15 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos el que establece que todos los individuos tienen derecho a la nacionalidad¹¹. Además, el más importante de los tratados de derechos humanos en el sistema internacional, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), en el artículo 24(3), reconoce el derecho a adquirir nacionalidad, únicamente a los niños. Por otro lado, en 1989, el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, en relación al mencionado artículo, emitió una declaración en la que señaló los Estados son requeridos para adoptar las medidas necesarias para otorgar a todos los niños nacionalidad¹². Sin embargo, esta declaración tiene dos problemas: por un lado, no es una fuente de obligaciones internacionales, por lo que no hay ninguna exigencia para los Estados y, por el otro, no es claro en establecer la obligación de otorgar nacionalidad a los niños. Por lo tanto, a pesar de que existe este derecho en dos instrumentos internacionales relevantes, es muy difícil su materialización, principalmente porque la nacionalidad es un tema que queda dentro de las facultades de regulación interna de los Estados.

III ] Importancia de la nacionalidad

La nacionalidad es un estatus que poseen individuos, es decir, se debe entender como un moderno status feudal, según lo denomina Joseph Carens¹³. Esto se debe a que la nacionalidad puede concebirse como la misma pertenencia que tenía un vasallo con su señor feudal, una relación que conllevaba derechos y obligaciones. Por lo tanto, no pertenecer a un feudo implicaba estar en una completa indefensión. Es así que, en contraste, la apatridia nos proporciona un claro ejemplo de que existe algo peor que un 'estatus feudal', y eso sería no tener ningún estatus¹⁴.

Sin embargo, el verdadero problema ético en relación con la nacionalidad radica en la imposibilidad del individuo de acceder a esta libremente. Esto se puede plantear de la siguiente manera: si el mundo se va a dividir de manera exhaustiva en Estados, los individuos deberían poder adquirir nacionalidad y los derechos que de esta emanan en algún lugar¹⁵ y no depender de la disposición de los Estados. En este sentido, John Finnis señaló Whoever and wherever one may be, one is both entitled and bound to regard one- self as belonging to [a State]: statelessness is an anomaly, a disability, and presumptively an injustice.¹⁶

Sin embargo, los efectos políticos parecen ser catastróficos en este esenario. Este problema se vivió en el contexto de la Segunda Guerra Mundial con los judíos. Hannah Arendt, en su libro Los Orígenes del Totalitarismo, hace una revisión de los efectos que tiene la apatridia en una sociedad, especificamente cuando no existe nigun Estado que proteja a un grupo de personas.

Arendt parte de la idea de que los derechos humanos, tras la proclamación de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, ya no están afianzados al territorio al cual pertenecen los individuos. Por esta razón plantea que la principal paradoja de esta declaración es que concibe al hombre como abstracto, sin ningún vínculo con algún otro ente¹⁷. Sin embargo, este concepto no era operable en su totalidad, ya que los derechos traían aparejado su funcionamiento al de las naciones Estado.

En consecuencia, los apátridas se dieron cuenta de que los derechos humanos eran inconcebibles sin la existencia previa de los derechos nacionales, es decir, que los derechos del hombre demostraron ser inaplicables¹⁸. Y la verdadera calamidad de los apátridas no fue la desigualdad ante la ley, sino que para ellos no existía ley alguna¹⁹. De hecho, se encontraban en el mayor estado de indefensión, ya que ningún país reclamaría y defendería a estas personas. Fue precisamente esta situación la que permitió al régimen nazi disponer de los judíos libremente.

Particularmente, el hombre se dio cuenta de que puede existir un estatus peor que la esclavitud, que es precisamente no tener estatus alguno, no ser parte de una sociedad. En consecuencia, el mero concepto de apatridia trasciende la esfera actual de la ley internacional que todavía opera en términos de acuerdos recíprocos y tratados entre Estados soberanos, en el que no existe esfera que se halle sobre las naciones y pueda regular el estatus de los apátridas²⁰. Fue entonces que el hombre cobró conciencia de la existencia del derecho a tener derechos, esto es, la nacionalidad²¹.

IV ] Apátridas

La falta de nacionalidad es un problema de gran relevancia para los Estados, principalmente porque es a partir de este concepto que el individuo adquiere gran parte de sus derechos y obligaciones, es decir, la personalidad jurídica²². En consecuencia, las personas que no tienen una nacionalidad son llamadas apátridas, stateless (en inglés) heimatloses (en alemán).

Este concepto, con valor consuetudinario, fue adoptado en la Convención sobre el Estatuto de Apatridia de 1954, en la que, en su artículo 1, se reconoce como apátridas a toda persona que no sea considerada como nacional suyo por ningún Estado, conforme a su legislación. En un estudio sobre la apátrida, la Organización de Naciones Unidas (ONU) concluyó que la apatridia es un concepto tan antiguo como el mismo concepto de nacionalidad²³. En este sentido, se puede decir que cualquier persona o grupo de personas que son despojadas de su nacionalidad o nacen sin nacionalidad son apátridas. De este modo, podemos identificar que las principales causas de este problema son la pérdida, privación y el no otorgamiento de la nacionalidad.

La apatridia es un problema que ha proliferado con el tiempo. A pesar de los grandes esfuerzos para poner fin a este problema; es evidente que aún persisten numerosos casos de apatrídia. La principal causa de la apatridia en niños son las limitaciones que existen en la adquisición de la nacionalidad. Aunque, como regla general, en el derecho internacional se han aceptado las causas de adquisición de nacionalidad, ius soli y ius sanguinis, estas no son absolutas ni obligatorias, sino que continúan siendo objeto de regulación interna de los Estados.

De igual forma, otro de los principales problemas de la apatridia puede ser identificado al ver las razones por las que los Estados deciden no otorgar nacionalidad a las personas, más allá de razones de control social como sucedió en la Segunda Guerra Mundial.

En relación con este tema, Matthew J. Gibney destaca que la apatridia posee diversos usos políticos. En primer lugar, se observa una política utilitarista por parte de algunos Estados, que buscan obtener ganancias a expensas de los apátridas, como ocurre en la República Dominicana con los haitianos empleados como mano de obra barata. Es así que un Estado que no regulariza la situación jurídica de un apátrida obtiene una considerable ventaja, especialmente en lo que respecta a la manipulación de la fuerza laboral, lo que resulta en salarios notoriamente bajos.

En segundo lugar, encontramos lo que podríamos denominar como una política de miedo o disrupción, donde el control político sobre determinados grupos se convierte en la prioridad, como sucedió durante la era nazi en Alemania. Por último, según Gibney, nos encontramos con la construcción de personas, en la que esta política busca la formación de un grupo cohesivo de ciudadanos totalmente leales al Estado. En otras palabras, se busca la creación de nacionalistas a través de la constante reiteración de los límites nacionales. En consecuencia, la formación de una comunidad unida se logra a expensas de la demarcación clara de los excluidos²⁴.

V ] Regulación del problema

Debido a que la apatridia representa un verdadero problema a nivel mundial, se ha buscado regular su proliferación y desarrollo. Por un lado, en 1954 se estableció la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas, y, por otro lado, en 1961 se creó la Convención para Reducir los Casos de Apatridia. Es esta segunda convención la que busca materializar el artículo 15 de la Declaración Universal de Derechos Humanos.

En la Resolución 248 B (IX), el Consejo Económico y Social (ECOSOC) se reconoce la necesidad de regular los casos de apatridia²⁵. Fue el 8 de agosto de 1949, cuando el ECOSOC adopta una resolución en la que solicitaba la creación de un comité ad hoc para considerar medios para evitar la apatridia²⁶. Este comité marcó el primer paso de una larga lista de acciones para prevenirla y eliminarla.

Entre las primeras resoluciones del comité ad hoc se encuentra la que adoptó un llamado a reconsiderar las leyes sobre nacionalidad, además de encargar a la Comisión de Derecho Internacional (CDI) la preparación de un proyecto de artículos relativos a la apatridia²⁷. De los borradores de artículos²⁸ que se presentaron para la adopción de la Convención para la reducción de la apatridia, los Estados optaron por aquella que no buscaba establecer reglas demasiado restrictivas en lo que respecta a la nacionalidad. Esto se hizo en busca de un balance entre la soberanía de los Estados, sus intereses y los intereses de la comunidad internacional²⁹.

Asimismo, conforme se ha desarrollado el derecho a la nacionalidad en el derecho internacional, se puede apreciar una clara tendencia hacia la eliminación de la apatridia. Es evidente que las convenciones sobre Reducción de la Apatridia de 1961 y el Estatuto de Personas Apatridas de 1954 establecen un marco legal claro que define cuáles son los derechos mínimos de una persona sin nacionalidad y cuáles son las obligaciones de los Estados para reducir el número de personas apátridas. Además, estas convenciones son coherentes con los principios del derecho internacional, entre los que se incluye el principio de no intervención con asuntos internos, lo que significa que la regulación en torno a la nacionalidad siempre ha respetado las bases del derecho internacional, que son la soberanía y el consensualismo. Es a partir de estas convenciones que el concepto de nacionalidad comienza a ser regulado en el marco internacional³⁰. Resulta evidente que el propósito de las convenciones es proteger a los individuos que no tienen nacionalidad; sin embargo, estas convenciones no operan de manera aislada, sino que es a través del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) que operan en el sistema legal internacional³¹.

VI ] El problema en América Latina

La historia ha sido un factor determinante en la nacionalidad, entendida en su concepción moderna. Es así que la nacionalidad y ciudadanía en América Latina tienen su origen en los procesos de independencia y la carga hereditaria de las colonias, especialmente cuando se habla de su regulación. Esto ocurrió entre finales del siglo XVIII y comienzos del XIX. A pesar de que la mayoría de los países americanos aceptan el principio de ius soli, aún hay algunos que no garantizan la prevención de la apatridia y que no están en consonancia con las normas internacionales aplicables³².

En virtud de ello, es relevante mencionar que, en la actualidad, tan solo en América Latina, hay al menos 220,000 personas en situación de apatridia, y el mayor número de casos se encuentra en la República Dominicana³³. Aunado a esto, solo 16 países son signatarios de la Convención para Reducir los Casos de Apatridia. En consecuencia, es evidente que el mayor problema en América Latina se encuentra en la República Dominicana, donde, en 2010, se implementó una reforma constitucional que estableció en su artículo 18 que son dominicanos aquellos que nazcan en el país, con excepción de los hijos de personas en tránsito o de aquellos que residen ilegalmente en el territorio dominicano. Esto representa un claro límite a la posibilidad de adquirir la nacionalidad con respecto a los hijos de migrantes. Posteriormente, en 2013, una sentencia del Tribunal Constitucional de República Dominicana³⁴ estableció que esta ley aplicaba de manera retroactiva, privando de nacionalidad a personas que nacieron antes de la promulgación de esta ley. De esta regulación surgen dos problemas principales: por un lado, la privación arbitraria de nacionalidad y, por otro, la negación del derecho a la nacionalidad a niños nacidos en su territorio. Este artículo se enfoca exclusivamente en el segundo.

El Sistema Interamericano de Derechos Humanos constituye el marco de referencia normativo común entre los países de América Latina. Este sistema tiene su origen en la Convención Interamericana de Derechos Humanos (CADH) de 1969, la cual surge de la Organización de Estados Americanos.

La regulación en América Latina de este derecho encuentra sus raíces en la Declaración Americana de Derechos del Hombre, adoptada en 1948, específicamente en su artículo XIX. Sin embargo, el problema de este antecedente radica en que su valor normativo es exclusivamente declarativo y no vinculante para los Estados. Fue con la adopción de la CADH que se estableció una obligación para los Estados partes, conforme al artículo 20 de dicho instrumento. No obstante, este derecho no es absoluto y presenta dos condiciones principales que limitan su alcance: en primer lugar, se materializa únicamente para los niños nacidos en el territorio, y, en segundo lugar, aunque acepta el estándar de ius soli, no constituye una imposición absoluta, ya que prevé la posibilidad de que el Estado restrinja este derecho siempre que el niño pueda adquirir la nacionalidad de otra manera.

En definitiva, podemos concluir que, en América Latina, a pesar de existir un derecho a la nacionalidad, considerado como uno de los derechos más importantes del ser humano³⁵, éste está regulado exclusivamente para los niños. Además, es crucial señalar que son los Estados quienes deciden con total discrecionalidad a quiénes y cómo otorgan la nacionalidad. Esto se debe, entre otras razones, a que cuando la CDI redactó los borradores de la Convención de 1961 sobre la apatridia, que sirvió de inspiración para la CADH, los Estados optaron por la propuesta menos restrictiva e intrusiva y se reservaron varias facultades en cuanto a la nacionalidad. En otras palabras, quedaron varios aspectos bajo el dominio reservado del Estado. De hecho, el Convenio Concerniente a Determinadas Cuestiones Relativas a Conflictos de Leyes de Nacionalidad de 1930 estableció desde un inicio, en su primer artículo, que es facultad de cada Estado determinar quién es su nacional. Por consiguiente, la regulación en torno a la nacionalidad constituye un asunto de derecho interno.

A pesar de ello, se han realizado una gran cantidad de esfuerzos en la región para continuar con la erradicación de la apatridia. El más reciente de estos esfuerzos es el Plan de Acción de Brasil, cuya meta es poner fin a la apatridia para el año 2024. Los principales logros de este acuerdo son la adhesión de cinco países más a la Convención para Reducir los Casos de Apatridia. Además, se ha avanzado en la armonización de las leyes de apatridia, buscando así mitigar los requisitos para adquirir la nacionalidad a través del principio de ius soli.

VII ] Corte Interamericana de Derechos Humanos

Se puede señalar que la práctica de la Corte IDH comenzó con la opinión consultiva emitida en 1984; sin embargo, ha sido en tres ocasiones en las que la Corte IDH se ha pronunciado respecto al tema de nacionalidad. Primero, en la opinión consultiva sobre la Constitución de Costa Rica, posteriormente, en 2004, en el caso de las niñas Yean y Bosico, y, por último, en 2014, en el caso de personas dominicanas y haitianas expulsadas vs. República Dominicana. Como se puede observar, ambos casos contenciosos se centran exclusivamente en la problemática normativa de República Dominicana.

7.1. Reforma a la Constitución de Costa Rica.³⁶ La primera resolución de la Corte IDH se emite en el año 1984. Se trata de una Opinión Consultiva solicitada por Costa Rica. Relativa a una reforma constitucional propuesta por el país de sus artículos 14 y 15, que versan sobre la nacionalidad y sus modalidades de adquisición. En términos generales, la pregunta se dirigía a una comparación entre los tratados de nacionalidad y su incorporación al derecho interno. En la sentencia, la Corte IDH inicia estableciendo que la nacionalidad debe considerarse como un estado natural del ser humano³⁷.

En los primeros apartados de la resolución, la Corte Interamericana de Derechos Humanos enfatiza de manera contundente que, a pesar de ser competencia de cada Estado, la evolución demuestra que el derecho internacional impone ciertos límites a la discrecionalidad de los Estados³⁸. La sentencia se centra principalmente en el papel que desempeña la protección integral de los derechos humanos en relación con la nacionalidad, es decir, la importancia de la protección que otorga el tener una nacionalidad para los derechos humanos del individuo. Además, rompe con el concepto tradicional de nacionalidad al señalar que esta ya no se determina como un hecho fortuito vinculado al lugar de nacimiento o la herencia de los progenitores³⁹. Más bien, según la Corte IDH, la nacionalidad se convierte en un acto voluntario que busca vincular a quien lo expresa con una sociedad específica. En consecuencia, a partir de esta sentencia, el concepto de nacionalidad parece quedar completamente a discreción del individuo.

En específico, se discute una disposición del artículo 14 en la que se plantea imponer requisitos a la forma de adquirir nacionalidad por naturalización. De esta primera decisión de la Corte IDH respecto al derecho a la nacionalidad, podemos destacar dos ideas principales. En primer lugar, que la discrecionalidad para otorgar nacionalidad se ve restringida por los derechos humanos, y, en segundo lugar, que es el individuo quien debe decidir qué nacionalidad va a adquirir. Esto nos plantea: ¿qué debemos entender por las restricciones de derechos humanos? ¿Cuáles son sus alcances? ¿Existe un marco regulatorio claro al respecto?

7.2. Caso de las niñas Yean y Bosico vs. República Dominicana⁴⁰. La segunda resolución de la Corte IDH respecto al derecho a la nacionalidad tuvo lugar en el caso de las niñas Yean y Bosico contra la República Dominicana en 2005. Este caso fue presentado por la Comisión Interamericana mediante la función de competencia contenciosa de la Corte IDH. La controversia giraba en torno a que el Estado, a través de sus autoridades del registro civil, se negó a otorgar nacionalidad a las niñas Yean y Bosico, a pesar de que su Constitución establece el principio de ius soli.

Este caso es particular debido a que la exclusión del principio de ius soli como medio de adquirir la nacionalidad se ve restringida por una excepción que establece la imposibilidad de adquirir nacionalidad a hijos de personas en tránsito, una posición claramente dirigida en contra de los migrantes. Esto solo se entiende al analizar que la República Dominicana ha enfrentado grandes migraciones de haitianos desde el primer tercio del siglo XX. Además, el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas ya había señalado que debían dejarse en el pasado las prácticas anti-haitianas⁴¹.

Durante el desarrollo del proceso, República Dominicana optó por emitir las actas de nacimiento para las niñas, argumentando que ya no existía materia litigiosa. No obstante, la Corte IDH emitió una condena. En su decisión, la Corte IDH reafirma que la nacionalidad es una expresión jurídica de un hecho social en el que se establece un vínculo entre un individuo y un Estado⁴². Pero es en esta sentencia donde deja atrás el criterio de la opinión consultiva y señala que la determinación de quiénes son nacionales sigue siendo competencia interna de los Estados. Sin embargo, esta declaración no la hace de forma absoluta y la matiza con la posibilidad de que esta discrecionalidad pueda llegar a sufrir un proceso de restricción conforme al derecho internacional⁴³.

Esta sentencia nos presenta un claro marco de referencia de cuáles son estos supuestos límites; un deber de prevenir, evitar y reducir los casos de apatridia que se derivan de las Convenciones de Reducción y el Estatuto de Personas Apátridas⁴⁴. Y señala de manera clara que la República Dominicana está incluida porque es un Estado parte de la Convención de Reducción de Apatridia desde el 5 de diciembre de 1961. Es decir, la Corte IDH deja claro cuál es la obligación que se está incumpliendo y cuál es su fuente, sin dejarlo en un concepto tan difuso como sucedió en la opinión consultiva que únicamente señaló derechos humanos. En este caso, la Corte IDH sentenció que el Estado violó los derechos a la nacionalidad y a la igualdad. En consecuencia, condenó a que se debían adoptar en el derecho interno, dentro de un plazo razonable, las medidas legislativas necesarias para que el procedimiento y los requisitos para adquirir la nacionalidad fueran de manera sencilla⁴⁵.

Entonces: ¿es una obligación únicamente de carácter convencional? Y si es de carácter convencional, queda preguntarnos: ¿hay restricciones relativas o es el simple cumplimiento de los Estados? ¿Qué sucede con los Estados no parte?

A pesar de este criterio más claro de la Corte IDH, el Juez Augusto Cançado Trindade señaló en un voto razonado⁴⁶ que, en realidad, el derecho a la nacionalidad ha pasado de ser materia de competencia exclusiva de derecho interno a formar parte de orden jurídico internacional. Es decir, señala que no es una materia que pertenezca al dominio reservado del Estado sino de un orden jurídico internacional. Para fundamentar esta afirmación, se vale del argumento obiter dictum de la Opinión Consultiva sobre derechos de nacionalidad en Túnez y Marruecos de la CIJ, que indica que la nacionalidad puede depender de otras cuestiones relativas al derecho internacional, haciendo referencia a otras obligaciones formales para los Estados y no a un orden mundial, como lo pretende el juez de la Corte IDH. A pesar de que es cierto que la apatridia conlleva grandes problemas para los individuos, el razonamiento de este juez se extralimita en los principios del derecho internacional, principalmente el de contractualismo como fuente de obligaciones.

7.3. Caso de personas dominicanas y haitianas expulsadas vs. República Dominicana⁴⁷. La resolución más reciente que ha tomado la Corte IDH en lo relativo al derecho a la nacionalidad se tomó en 2014 en otro caso contra la República Dominicana. En específico, este es un caso de detención arbitraria y de una expulsión sumaria del territorio de la República Dominicana, en el que personas haitianas y dominicanas de ascendencia haitiana, incluidos niños y niñas, fueron expulsadas por un procedimiento establecido en la normativa de la República Dominicana. Cabe señalar que existen grandes impedimentos para reconocer la nacionalidad de niños con ascendencia haitiana nacidos en la República Dominicana.

Se denunciaron varias expulsiones colectivas y masivas. El criterio que adopta la Corte IDH es más claro aún que los anteriores, ya que, aunque en general adopta lo establecido en las sentencias anteriores, en esta señala de manera clara que, a pesar de que la determinación de quienes son nacionales es de completa discrecionalidad estatal⁴⁸, esta se debe ejercer en concordancia con los parámetros emanados de la normativa obligatoria de derechos internacionales a los que los países Estados en ejercicio de su soberanía se han sometido.

En particular, se señala la obligación de evitar el incremento del número de apátridas mediante la adopción de legislaciones que restrinjan sobremanera los requisitos de nacionalidad. Es claro que, de las obligaciones internacionales adquiridas por la República Dominicana, esta debe otorgar nacionalidad a los niños que, de otra forma, quedarán apátridas. La justificación alegada en este caso era la posibilidad de que los niños adquieran una nacionalidad haitiana; por lo que, la Corte IDH señala que al no existir una certeza de que se puede adquirir dicha nacionalidad, hay una obligación de la República Dominicana a otorgar dicha nacionalidad. La Corte IDH sentenció por unanimidad que el Estado violó el derecho al reconocimiento de nacionalidad y condenó a otorgar la nacionalidad dominicana a William Medina, Awilda Medina y Luis Ney Medina⁴⁹.

VIII ] Limitaciones y desafíos en las decisiones de la Corte IDH

En principio, es necesario delinear con claridad la problemática que ha surgido en América Latina. Es evidente que, desde la firma de las dos convenciones sobre apatridia del sistema de Naciones Unidas, los Estados no estuvieron de acuerdo en comprometerse a que un tratado especificara la forma en que regularían la materia de nacionalidad en su derecho interno. Esto se deduce de los comentarios de los Estados a los proyectos de las convenciones⁵⁰, lo que resultó en obligaciones muy ambiguas consagradas en las convenciones. Por consiguiente, el comentario de la CDI expresa claramente la situación que se presentó ante la Asamblea General de las Naciones Unidas cuando se presentaron los borradores finales: The most common observation… was that some provisions of their legislation conflicted with certain articles of the draft conventions⁵¹.

Por lo cual, aunque parece ser que hay instrumentos internacionales que regulan el tema, es evidente que las obligaciones adoptadas aún son demasiado respetuosas del derecho interno. Es necesario recordar que el presente artículo solamente se enfoca en la obligación de otorgar nacionalidad a los niños nacidos en el territorio de un país. Esto implica que la nacionalidad solo puede ser otorgada por el Estado; por lo tanto, su adquisición y pérdida solamente se pueden determinar por un Estado soberano a través de su propio orden jurídico interno⁵².

8.1. Voluntad de los Estados en el Derecho Internacional. Sin embargo, ¿por qué es relevante que no haya obligaciones claras respecto a otorgar nacionalidad? Esto se debe a que el derecho internacional tiene sus fundamentos en un orden contractualista, en el cual prevalece la voluntad de los Estados. Esta premisa queda patente en la Carta de las Naciones Unidas, específicamente en su artículo segundo, donde se establece el principio de igualdad soberana de los Estados. Esta disposición puede interpretarse como la afirmación de que todo el derecho internacional emana de la soberanía de las partes.

Este principio adquiere mayor relevancia al referirnos al artículo 38 del Estatuto de la CIJ, donde se enuncian las fuentes del derecho internacional. Todas estas fuentes, ya sean tratados, costumbre o incluso el stare decisis de la CIJ en su función contenciosa (como fuente subsidiaria), se vinculan directamente con la voluntad de las partes. Es imperativo destacar que la facultad contenciosa de la Corte solo puede activarse mediante la manifestación de la voluntad de las partes.

Ahora bien, que la nacionalidad sea un derecho que surge principalmente del derecho nacional, es cierto. No obstante, en ocasiones este derecho nacional puede interferir con ramas que son exclusivas del derecho internacional, y en consecuencia también se ve regulado por estas normas. Como en el caso de la Corte Permanente de Justicia Internacional Nationality Decrees Issued in Tunis and Morocco, en el cual se estableció que like nationality, is not, in principle regulated by international law, the right of a State to use its discretion is nevertheless restricted by obligations which it may have undertaken towards other States⁵³.

8.2. Criterio de la Corte IDH. Es evidente que en las tres ocasiones en las que la Corte IDH ha tenido la oportunidad de pronunciarse en lo que respecta al derecho a la nacionalidad, se ha establecido que la facultad de los Estados de regular la nacionalidad conforme al derecho interno está sujeta a las obligaciones adicionales que tienen los Estados con respecto a la nacionalidad. A pesar de que es una competencia de derecho interno, esta se encuentra condicionada por las obligaciones adquiridas por los Estados, especialmente aquellas derivadas de ser parte de un tratado, según lo establecido en el artículo 26 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.

Sin embargo, en las dos primeras sentencias en las que se pronunció, se estableció un criterio muy difuso en cuanto a cómo se debería regular el derecho a la nacionalidad. Es decir, se señalaron restricciones a la facultad de otorgar nacionalidad, pero no se proporcionó un marco de referencia claro. Fue hasta la tercera sentencia que se delimitaron las obligaciones convencionales de los Estados, principalmente en relación con las convenciones relativas a los apátridas.

Cabe destacar que el camino argumentativo tomado por la Corte IDH parece no ser muy claro respecto a los principios que rigen el derecho internacional⁵⁴. Aunque el fin perseguido, que es la prevención y eliminación de la apatridia, es loable, la forma en que se pretende conseguirlo no queda completamente clara.

El principal problema radica en que la Corte IDH no analiza a fondo la fuente de las obligaciones, sino que discute la existencia de una obligación. Considero que la Corte IDH debió buscar en otras fuentes de derecho internacional la obligación de los Estados. Es decir, más allá de los instrumentos convencionales, debería haberse preguntado si existe alguna norma consuetudinaria.

IX ] ¿Se puede hablar de costumbre?

Cuando se habla de obligaciones internacionales para los Estados, se debe ser muy claro en dos aspectos. Por un lado, identificar el tipo de obligación, es decir, su fuente, y, por otro lado, tener claro el contenido de la obligación. Derivado de las sentencias anteriores, me parece que se puede identificar en la costumbre del derecho internacional una obligación de otorgar a los niños nacionalidad. Dicho esto, lo que se pretende es identificar una obligación de los Estados en Latinoamérica de otorgar nacionalidad a los niños que nacen en su territorio.

Evidentemente, la identificación de la costumbre y, por ende, la determinación de dicha obligación debe ser analizadas de acuerdo con las reglas establecidas en el derecho internacional. En este caso, se hace referencia al Proyecto de Conclusiones sobre la Identificación del Derecho Internacional Consuetudinario elaborado por la CDI⁵⁵, del cual se derivan los elementos principales: opinio iuris e inveterata consuetudo.

9.1. Práctica general (inveterata consuetudo). De conformidad con este elemento esencial necesario para probar la existencia de costumbre, que según la CDI se determina mediante la práctica actual de los Estados⁵⁶, resulta evidente que se debe llevar a cabo un estudio de los actos de los Estados que conforman Latinoamérica. Para esto, es necesario tener en cuenta el contexto general, la naturaleza de la norma y las circunstancias propias de cada uno de esos medios, refiriéndose principalmente a la práctica de los Estados que contribuye a la formación o expresión de normas de derecho internacional consuetudinario. La práctica del Estado consiste en su comportamiento, ya sea en el ejercicio de sus funciones ejecutivas, legislativas, judiciales o de otra índole.

Así, el fundamento central de esta investigación radica en la práctica de la obligación de prevenir la apatridia y, por ende, garantizar el otorgamiento de nacionalidad a los niños al momento de su nacimiento en el territorio respectivo. La principal fuente de esta obligación emana de la Convención para Reducir los Casos de Apatridia. Es importante señalar que este análisis resultaría innecesario en el caso de que todos los países latinoamericanos fueran parte de dicha convención. No obstante, cuatro países de la región —México, Cuba, Venezuela y El Salvador— no forman parte de la misma. En consecuencia, este análisis se enfocará exclusivamente en la práctica estatal de estos cuatro países.

Además de esta convención, que sirve como punto de partida, es imperativo analizar otras fuentes de esta obligación, la cual lleva al derecho a la nacionalidad de los niños. No podemos pasar por alto el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, del cual estos cuatro Estados son signatarios. En su artículo 24(3), se establece que todos los niños tienen el derecho de adquirir la nacionalidad. Este análisis también debe incluir la Convención sobre los Derechos del Niño, de la cual, nuevamente, estos cuatro Estados son partes. En su artículo 7, se materializa lo dispuesto en el artículo 24(3) del PIDCP. Por lo tanto, este análisis se centrará en la práctica estatal de estos cuatro Estados, y, además, se abordará el caso de la República Dominicana, uno de los países que genera el mayor número de apátridas en el mundo.

En primer lugar, es imperativo resaltar la manera en que se ha legislado la adquisición de nacionalidad en el ámbito del derecho interno de varios países. En Cuba, la Constitución de la República de Cuba de 1992, en su artículo 29, establece que son ciudadanos cubanos por nacimiento aquellos que nacen en su territorio, adoptando así el principio de ius soli. De manera similar, la Constitución Política de El Salvador, en su artículo 90, define como salvadoreños a quienes nacen en el territorio salvadoreño, reafirmando el mismo principio de ius soli. En Venezuela, su Constitución, en el artículo 32, también acepta el principio de ius soli al establecer que son venezolanos por nacimiento aquellos que nazcan en su territorio. Por otro lado, México se encuentra regido por el mismo principio según el artículo 30 de su Constitución. No obstante, es República Dominicana la que, a pesar de dos sentencias de la Corte IDH, aún establece restricciones a la adquisición de la nacionalidad con respecto al principio de ius soli.

Ahora bien, no es suficiente con establecer cuál es la práctica legislativa, ya que, como sucede en el caso de la República Dominicana, puede haber ciertas excepciones al principio aceptado por la mayoría de los países. Por lo tanto, es necesario evidenciar la coherencia entre la práctica legislativa, judicial, así como la actuación del poder ejecutivo, con la finalidad de establecer una clara práctica estatal. Primero tenemos el caso de El Salvador, que hace algunos años, el Sr. Viceministro para los Salvadoreños en el Exterior, Juan José García, informó que el proyecto de adhesión a la Convención de 1954 se encontraba actualmente bajo estudio en la Casa de la Presidencia⁵⁷. Además, en 2020, El Salvador aprobó la Ley Especial para la Atención y Protección Integral de las Víctimas de Violencia en Condiciones de Desplazamiento Forzado, lo cual respalda los esfuerzos del Estado en favor de la erradicación de la apatridia.

Por otro lado, tenemos el caso de Venezuela que, en noviembre de 2023, firmó un memorando para la protección de la niñez sin cuidados parentales. Dicho acuerdo establece un canal directo entre ambos Estados y define un procedimiento para gestionar y obtener documentos de identidad, así como para confirmar la nacionalidad de los menores, con el objetivo de prevenir el riesgo de apatridia. Esto refleja la práctica estatal del país para prevenir la apatridia en niños.

En México, por otro lado, resulta evidente que, a raíz de la reforma al artículo primero constitucional y con el reconocimiento del bloque de constitucionalidad, se otorga una protección especial a los apátridas, especialmente en concordancia con los tratados mencionados. A pesar de que no se encuentran actos ejecutivos específicos recientes sobre el combate a la apatridia, el sistema de derechos humanos es un gran esfuerzo por erradicarla. Esto sin dejar de mencionar la práctica judicial que se ha tenido en cuenta, como el Incidente de Suspensión (revisión) 29/2021⁵⁸, o el amparo en revisión que resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte 153/2018⁵⁹.

Esto, sin dejar de mencionar los esfuerzos de la República Dominicana por combatir la apatridia⁶⁰. En 2020, el país tomó la decisión de permitir la naturalización de alrededor de 750 personas nacidas y criadas en el territorio que, anteriormente, fueron privadas de la ciudadanía⁶¹. Además, en 2014, el Presidente de la República Dominicana presentó un proyecto de ley sobre nacionalidad al Congreso como un primer paso para restaurar la nacionalidad de decenas de miles de personas, principalmente de ascendencia haitiana⁶².

Asimismo, a nivel regional existe la Declaración y el Plan de Brasil, una hoja de ruta común para fortalecer la protección y promover soluciones sostenibles para las personas refugiadas, desplazadas y apátridas en América Latina⁶³. Esta iniciativa representó la primera a nivel global, consolidando a América Latina como una región líder a nivel mundial en la erradicación de la apatridia.

Por otro lado, la práctica debe ser general y consistente, es decir, debe poseer un carácter generalizado y mantener coherencia en la comunidad de Estados⁶⁴. En este caso, es evidente que en América Latina no solo hay un propósito general de prevenir la apatridia⁶⁵, sino que también el principio de ius soli es aceptado por las legislaciones nacionales como el medio idóneo para evitarla en todos los países de la región. Sin embargo, es importante destacar que la generalidad no implica universalidad; esto indica que pueden existir algunas variaciones en la protección estatal. No obstante, se debe prestar especial atención a los Estados que son directa o principalmente afectados⁶⁶. Dado que se trata de un derecho general para los individuos, no es necesario realizar un análisis específico de universalidad; basta con examinar la práctica generalizada.

Así las cosas, no cabe duda de la existencia de una práctica estatal que ha sido reiterada e interrumpida por los Estados durante los últimos años. En cuanto al primer elemento de la costumbre, queda claro con la actividad que ha habido en los Estados.

9.2. Aceptada como derecho (opinio iuris). Ahora bien, una vez establecido que existe una práctica estatal que es suficientemente generalizada por la mayoría de los Estados en Latinoamérica, es necesario probar que esta práctica se toma como obligatoria; dicho de otra forma, que es aceptada como ley⁶⁷. En consecuencia, se debe atender a si los actos de los Estados fueron realizados con la creencia consciente de que sus acciones los obligaban legalmente. Por tanto, es necesario afirmar que los Estados que son parte de la Convención para Prevenir los Casos de Apatridia, al aprobarla lo hicieron con la intención de quedar legítimamente obligados, entre estos, por supuesto, se encuentra la República Dominicana.

Ahora queda la pregunta de si los cuatro Estados que no han firmado la convención han relizado actos que los obligan legalmente. Dicho esto, basta con analizar lo establecido en sus condiciones, que es precisamente la aceptación del principio ius soli para niños nacidos en sus territorios. Esto no solo sirve para demostrar sus actos, sino que es el ejemplo más claro de una obligación o un acto que se considera como obligatorio.

9.3. Consideraciones finales. De todo lo expuesto precedentemente, y especificamente a la luz de lo recomendado por la CDI⁶⁸ para identificar la costumbre, se puede deducir que hay una clara costumbre en Latinoamérica en lo que respecta al derecho de los niños de adquirir nacionalidad siguiendo el principio de ius soli. En consecuencia, esto se ve reflejado como una obligación de los Estados.

X ] Conclusiones

En resumen, podemos identificar que hay una clara crisis de casos de apatridia en el mundo; sin embargo, a nivel regional, este problema ha mermado en la sociedad. En específico, se analizó la situación de la República Dominicana, que incumple con el derecho de los niños a adquirir una nacionalidad. Como se desprende de los casos citados, la nacionalidad es un derecho inherente a los seres humanos, y es a través de este que se puede acceder a una gran cantidad de derechos y obligaciones. Como señala Hannah Arendt, es el derecho a tener derechos por el impacto que tiene en el plano internacional. A pesar de que la Corte IDH no es clara en sus sentencias sobre el derecho a adquirir nacionalidad, es evidente que la intuición no solo de la necesidad de reconocer la existencia de dicho derecho.

Ahora bien, es claro que no se puede identificar de forma contundente su fuente, por lo que señalar que proviene de la costumbre internacional puede ser una solución clara. Aunque varios países en Latinoamérica han sido claros en sus esfuerzos por prevenir la apatridia, algunos otros aún son reacios a aceptar en su totalidad estas obligaciones. Sin embargo, su práctica es evidente en cuanto a la finalidad de proteger a las personas que no tienen nacionalidad; específicamente, a través de sus actos legislativos, se observa una tendencia, en el reconocimiento de la nacionalidad a los niños que nacen en su territorio. La consecuencia que se demuestre la existencia de una costumbre regional es que hay una obligación real y exigible para los países de Latinoamérica que aún establecen excepciones para otorgar la nacionalidad. De este modo, existe una obligación congruente que no va en contra de los principios del derecho internacional, ya que no se parte de la idea de que simplemente la nacionalidad pasa a una esfera internacional por el bien que busca proteger, sino que queda claro que son los mismos Estados quienes han aceptado esta obligación.

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