Nuevo régimen migratorio en México

DIEGO ROBLES FARÍAS¹

SUMARIO: I. Introducción. II. Estructura de la Ley de Migración. III. Entrada y salida del territorio nacional. IV. Estancia de extranjeros en territorio nacional. Las Condiciones de estancia. V. La Situación migratoria. VI. Actividades realizadas por extranjeros. VII. Actos jurídicos que pueden realizar los extranjeros independientemente de su Condición de estancia. VIII. Registro Nacional de Extranjeros.

Resumen. El presente artículo reseña el régimen migratorio de nuestro país a partir de la promulgación de la Ley de Migración del 25 de mayo de 2011, una ley que moderniza el sistema migratorio, lo hace compatible con la apertura a la inversión extranjera y enfatiza la política humanitaria de México hacia los migrantes. El análisis se centra en el régimen jurídico de la entrada, salida y estancia de extranjeros al país, así como en la regulación de las distintas condiciones de estancia y situaciones migratorias que les permite realizar actividades y celebrar actos jurídicos en México.

Palabras clave: Régimen migratorio, Ley de Migración, Migración, Inmigración, Migrantes.

Abstract: This article refers to the migratory regime of our country, since the promulgation of the Migration Law on May 25th of 2011, a law that modernizes the migratory system, makes it compatible with the aperture of foreign investment and emphasizes Mexico´s humanitarian policies towards immigrants. This analysis focuses in the legal regime of the entry, exit and residence of immigrants in the country, and also in the regulation of the different residence conditions and migratory situations that allows them to perform activities and to celebrate legal acts in Mexico.

Keywords: Migratory regime, migration law, migration, immigrants, migrants.

I ] Nueva Ley de Migración y nuevo régimen migratorio en México

Con la publicación de la Ley de Migración de 2011² (en adelante LM) México estrena régimen migratorio y se desprende del sistema anterior que se contenía en la Ley General de Población de 1974, pero cuyas disposiciones fueron tomadas de sus antecesoras de 1936 y 1947. No obstante la reforma de 2008 que materializaba los esfuerzos en materia de protección de los derechos de los migrantes, sobre todo al despenalizar la migración irregular, era evidente que el sistema migratorio de nuestro país –con más de setenta años de antigüedad- era obsoleto e inoperante para atender una nueva realidad migratoria en un entorno caracterizado por el incremento sustancial del flujo internacional de personas.

En efecto, las últimas tres décadas se han diferenciado por el desarrollo del comercio internacional, que a su vez ha incrementado los flujos de inversión extranjera directa, en especial hacia los países en vías de desarrollo. La inserción de México en la globalización de las inversiones trajo como consecuencia la promulgación de la Ley de Inversión Extranjera de 1993 –una ley promotora de ese tipo de inversión- junto con la suscripción del Tratado de Libre Comercio para América del Norte (TLCAN) en 1994.

Al mismo tiempo se observó un mayor flujo de extranjeros que arribaban al país con el objeto de invertir, trabajar en las empresas extranjeras instaladas en territorio nacional, fijar su residencia temporal o permanente, o simplemente como turistas. Desde entonces, se hizo evidente la necesidad de una revisión a fondo de la política migratoria que simplificara y ordenara los procedimientos migratorios y del mismo modo que adecuara los procesos y documentos migratorios al contexto internacional.³ Por otro lado, se vio la conveniencia de adaptar la legislación mexicana a los compromisos internacionales en materia de derechos humanos, sobre todo en relación con el trato y protección de los migrantes.⁴

Doce años después de la suscripción del TLCAN por fin se realizó dicha adecuación. La política migratoria del Estado mexicano para el siglo XXI quedó establecida y fue regulada en tres cuerpos legales: la Ley de Migración,⁵ la Ley General de Población –ya reformada- y la Ley sobre Refugiados, Protección Complementaria y Asilo Político.⁶ En este nuevo contexto, quedó reservada a la Ley de Migración la movilidad internacional de personas, la internación y legal estancia de extranjeros en el país, el tránsito y parte de la emigración y el retorno de migrantes; corresponde a la Ley General de Población normar la materia de población, la migración interna y parte de la emigración y, finalmente, la última de las leyes mencionadas regulará el asilo político, la condición de refugiado y el otorgamiento de protección complementaria.

La nueva legislación migratoria tiene como finalidad facilitar el flujo de extranjeros que de manera regular (legal) ingresen a nuestro país, pero además protege los derechos de los migrantes que circulan por nuestro territorio, incluso de manera irregular, tomando en cuenta que México es un país de origen, tránsito, destino y retorno de migrantes internacionales.⁷ Así, en la exposición de motivos de la ley se establece que la política migratoria implementada por nuestro país es de puertas hospitalarias y por ello se afirma que rompe con el paradigma de la disyuntiva que existía en esta materia, entre las políticas de puertas abiertas o de puertas cerradas. La elección de la política de puertas hospitalarias –en línea con la tradición humanitaria de nuestro país- implica una evidente apertura al ingreso de extranjeros (ahora vemos a los migrantes en todas las ciudades, cuando hasta hace poco eraninvisibles), pero sin descuidar la seguridad, de modo que se fomente el desarrollo económico y al mismo tiempo se fortalezcan los mecanismos para detectar a las personas que ingresan con propósitos contrarios a la seguridad nacional.

Dicha política migratoria está fundamentada en los doce principios rectores siguientes (Art. 2):

i. Respeto irrestricto de los derechos humanos de los migrantes, nacionales y extranjeros, sea cual fuere su origen, nacionalidad, género, etnia, edad y situación migratoria.

ii. Congruencia de manera que el Estado mexicano garantice la vigencia de los derechos que reclama para sus connacionales en el exterior.

iii. Enfoque integral acorde con la complejidad de la movilidad internacional de personas.

iv. Responsabilidad compartida con los gobiernos de los diversos países y entre las instituciones nacionales y extranjeras involucradas en el tema migratorio.

v. Hospitalidad y solidaridad internacional con las personas que necesitan un nuevo lugar de residencia temporal o permanente.

vi. Facilitación de la movilidad internacional de personas, salvaguardando el orden y la seguridad.

vii. Complementariedad de los mercados laborales con los países de la región.

viii. Equidad entre nacionales y extranjeros.

ix. Reconocimiento a los derechos adquiridos de los inmigrantes.

x. Unidad familiar e interés superior de la niña, niño y adolescente.

xi. Integración social y cultural entre nacionales y extranjeros residentes en el país.

xii. Facilitar el retorno al territorio nacional y la reinserción social de los emigrantes mexicanos y sus familias.

En la exposición de motivos de la Ley de Migración se señala que la iniciativa tuvo influencia de legislaciones extranjeras en la materia, como las de Argentina, España, Brasil, Chile, Colombia, Venezuela, Uruguay, Costa Rica, Francia, Canadá y los Estados Unidos de Norteamérica.

II ] Estructura de la Ley de Migración

La Ley de Migración está compuesta por ocho títulos. En el Título primero De las Disposiciones Preliminares se establece el objeto de la ley (Art. 1 LM), se define la política migratoria del Estado mexicano, se describen los doce principios rectores de dicha política (Art. 2 LM) y se establecen las definiciones que servirán para la debida comprensión de la ley en su conjunto (Art. 3 LM).

El Título segundo establece los Derechos y Obligaciones de los Migrantes y la consecuente obligación del Estado mexicano de garantizarlos. Los derechos de que gozan los extranjeros en nuestro país se basan en el principio de equiparación o de igualdad de trato con los mexicanos, que se consagra en los artículos primero y 33 de la Constitución, sobre todo por lo que ve a los derechos humanos y garantías individuales establecidos en la parte dogmática de la propia Constitución, así como en los tratados y convenios internacionales. En importante señalar que los extranjeros gozarán de esos derechos fundamentales con independencia a su situación migratoria (Art. 6 LM).

Entre los derechos expresamente reconocidos a los extranjeros en la Ley de migración se encuentran: derecho de libre tránsito, con las limitaciones establecidas por la leyes nacionales y los tratados internacionales (Art. 7 LM), derecho a la educación y atención médica, independientemente de su situación migratoria (Art. 8 LM), derecho de registro de los actos del estado civil y demás actos registrables en el Registro civil, independientemente de su situación migratoria (Art. 9 LM), derecho de preservación de la unidad familiar, reservado únicamente a los extranjeros con situación migratoria regular (Art. 10 LM), derecho a la procuración de justicia y al debido proceso, independientemente de su situación migratoria (Art. 11 LM), derecho al reconocimiento de su personalidad jurídica, independientemente de su situación migratoria (Art. 12 LM), derecho a la información en cuanto al contenido y extensión de sus derechos, independientemente de su situación migratoria (Art. 13 LM), derecho a un traductor o intérprete, independientemente de su situación migratoria (Art. 14) acceso a la vida económica y social del país, reservado a los extranjeros que obtengan la condición de estancia de residentes temporales o permanentes (Art. 15 LM).

Respecto de las obligaciones que corresponden a los migrantes (Art. 16 LM) tenemos: custodiar la documentación que acredite su identidad y su situación regular en el país y mostrarla cuando le sea requerida por las autoridades migratorias; proporcionar la información y datos personales que les soliciten las autoridades competentes; y las demás obligaciones establecidas en la Constitución, en la Ley de migración y su reglamento y en las demás disposiciones aplicables.

En el Título tercero De las Autoridades Migratorias se señalan las que se consideran autoridades para efectos migratorios, así como las facultades que les corresponden. Destaca el señalamiento de la Secretaría de Gobernación como la autoridad principal a la que corresponde formular y dirigir la política migratoria. De ella depende el Instituto Nacional de Migración (INAMI) cuyo objeto es la ejecución, control y supervisión de las autoridades migratorias y la instrumentación de las políticas migratorias y la Secretaría de Relaciones Exteriores a quien corresponde aplicar, en el ámbito de su competencia, la ley y su reglamento, promover acuerdos bilaterales que regulen el flujo migratorio y la expedición de visas.

Como autoridades auxiliares se señalan: la Secretaría de turismo, la Secretaría de Salud; la Procuraduría General de la República, el Sistema nacional para el desarrollo integral de la familia, los Sistemas estatales DIF, el Distrito Federal y el Instituto Nacional de las Mujeres.

El Título cuarto Del Movimiento Internacional de Personas y la Estancia de Extranjeros en Territorio Nacional regula dos situaciones de vital importancia para el derecho migratorio:

i.Entrada y salida del territorio nacional: de mexicanos y extranjeros, incluyendo los documentos con los que se acredita la nacionalidad, la expedición de Visas a los extranjeros y los requisitos para la salida de niños, niñas y adolescentes o de personas bajo tutela jurídica.

ii.Estancia de extranjeros en territorio nacional: regula las tres condiciones de estancia con las que los extranjeros pueden permanecer en territorio nacional de manera regular: visitante, residente temporal y residente permanente.

Con independencia de la relevancia que sin duda tiene el reconocimiento y regulación de los derechos de los migrantes en nuestro país, para nosotros la parte más importante de la nueva Ley de Migración desde el punto de vista del derecho migratorio, es precisamente este título, al que dedicaremos la mayor parte del presente estudio, por lo que analizaremos en apartados posteriores los requisitos de entrada y salida de nacionales y extranjeros a México incluyendo la expedición de Visas, así como cada una de las condiciones de estancia de los extranjeros en territorio nacional.

En el Título quinto De la Protección a los Migrantes que Transitan por el Territorio Nacional la Ley de Migración reconoce la protección que el Estado mexicano debe proporcionar a los migrantes, incluso los que circulan con una situación migratorio irregular. Así, se reconocen los derechos fundamentales de los migrantes y se hace énfasis en que pueden ejercerlos con total independencia de la situación migratoria regular o irregular en que se encuentren.

El Título sexto trata Del Procedimiento Administrativo Migratorio estableciendo los derechos de los migrantes que las autoridades deben salvaguardar en el ejercicio de sus funciones de control, revisión y verificación migratoria, así como el alojamiento temporal en una estación o estancia migratoria durante los procesos de aseguramiento y deportación.

El Título séptimo De las Sanciones establece el sistema de sanciones y multas a que se harán acreedores tanto las autoridades migratorias como a los propios extranjeros o mexicanos por incumplimiento de la ley. Se delimitan también los supuestos en que un extranjero puede recibir la sanción máxima, consistente en su expulsión.

Finalmente, en el Título octavo De los Delitos en Materia Migratoria se tipifican delitos específicos en materia migratoria, como el tráfico de indocumentados, así como los agravantes correspondientes.

III ] Entrada y salida del territorio nacional

En el presente apartado estudiaremos los requisitos que deben presentar extranjeros y nacionales para ingresar al país, incluyendo la obtención de la visa para aquellos extranjeros que lo requieran. Señalaremos también los requisitos establecidos para que puedan salir del país menores de edad y personas sujetas a tutela jurídica.

Cualquier persona –nacional o extranjera- pueden entrar o salir del territorio nacional exclusivamente por los lugares destinados al tránsito internacional de personas, ya sea por tierra, mar o aire (Art. 34 LM). Al efecto, deben cumplir con los siguientes requisitos:

a.Ingreso de mexicanos al territorio nacional.- Los mexicanos no podrán ser privados del derecho de ingresar al territorio nacional, sin embargo deben acreditar su nacionalidad con los siguientes documentos (Art. 36 LM).

i. Pasaporte. ii. Cédula de Identidad Ciudadana o Cédula de Identidad Personal o su equivalente; iii. Copia certificada del Acta de Nacimiento; iv. Matrícula consular; v. Carta de Naturalización, o vi. Certificado de Nacionalidad Mexicana.

Asimismo podrán identificarse con credencial para votar con fotografía, expedida por la autoridad electoral nacional, o cualquier otro documento expedido por la autoridad en el ejercicio de sus funciones. A falta de los documentos mencionados podrán acreditar su nacionalidad mexicana mediante cualquier otro elemento objetivo de convicción.

b.Ingreso de extranjeros al territorio nacional.- Los extranjeros que pretendan ingresar al territorio nacional deberán presentar los siguientes documentos (Art. 37 LM).

i. Pasaporte o documento de identidad de viaje que sea válido conforme al derecho internacional.

ii. Visa válidamente expedida y vigente, en caso de los extranjeros que la requieran, según veremos adelante, o

iii. Tarjeta de residencia o autorización de estancia de visitante regional, visitante trabajador fronterizo o visitante por razones humanitarias. Este documento y condiciones de estancia las veremos más adelante.

c.Visas.- Por regla general, los extranjeros que pretendan ingresar al país, deben presentar alguna de las siguientes visas (Art. 40 LM):⁸

i.Visa de visitantesin permiso para realizar actividades remuneradas, que autoriza al extranjero a permanecer por un tiempo ininterrumpido no mayor a ciento ochenta días, contados a partir de la fecha de entrada.

ii.Visa de visitante con permiso para realizar actividades remuneradas, que autoriza al extranjero a permanecer por un tiempo ininterrumpido no mayor a ciento ochenta días, contados a partir de la fecha de entrada y realizar actividades remuneradas.

iii.Visa de visitante para realizar trámites de adopción, que autoriza al extranjero vinculado con un proceso de adopción en México, a solicitar su ingreso con el objeto de permanecer en el país hasta en tanto se dicte la resolución y, en su caso, se inscriba en el Registro Civil la nueva acta del niño, niña o adolescente adoptado, así como se le expida el pasaporte respectivo y todos los trámites necesarios para garantizar la salida del menor. La expedición de esta autorización, sólo procederá respecto de ciudadanos de países con los que los Estados Unidos Mexicanos hayan suscrito algún convenio en la materia.

iv.Visa de residencia temporal, que autoriza al extranjero para permanecer en el país por un tiempo no mayor a cuatro años.

v.Visa de residente temporal estudiante, que autoriza al extranjero permanecer en el país por el tiempo que duren los cursos, estudios, proyectos de investigación o formación y realizar actividades remuneradas.

vi.Visa de residencia permanente, que autoriza al extranjero a permanecer en el país de manera indefinida.

Las visas otorga el permiso para trabajar a cambio de una remuneración exclusivamente cuando se señale explícitamente en dicho documento.

Es importante señalar que la visa acredita que el extranjero cumple los requisitos para la obtención de una condición de estancia –término que analizaremos más adelante- y por tanto autoriza al extranjero para presentarse en cualquier lugar destinado al tránsito internacional de personas y solicitar su ingreso al país en dicha condición de estancia.

No requieren visa.- Como lo anticipamos, la regla general es que todo extranjero que pretenda ingresar al país debe previamente obtener una visa. Sin embargo, como todo principio general tiene excepciones. En el caso de México son más los extranjeros que no requieren visa de los que están obligados a solicitarla y obtenerla, por lo que las excepciones se han convertido en la regla.

A continuación relacionamos los extranjeros que no requieren visa para ingresar al territorio nacional:

i. En los términos de la fracción III del artículo 37 de la Ley de Migración, no requieren visa los extranjeros que se coloquen en alguno de los siguientes supuestos: Nacionales de países con acuerdo de supresión de visas; Acuerdo unilateral de México; Visitante Regional; Visitante trabajador fronterizo; Titulares de permiso de salida y regreso; Titulares de Condición de estancia autorizada.; Solicitantes de la condición de refugiados, protección complementaria, apátrida, o por razones humanitarias o por causa de fuerza mayor y Tripulación embarcaciones o aeronaves, conforme los compromisos internacionales.

ii. Conforme a la Información publicada por el INAMI⁹ no requieren visa: Residentes de Canadá, EUA, Japón, Gran Bretaña e Irlanda del Norte, o cualquiera de los países que integran el Espacio Schengen (Área europea de libre circulación de personas); Los que tengan Visa válida y vigente de los Estados Unidos de Norteamérica; Titulares de Tarjeta de Viajero de Negocios (tarjeta ABTC) de la Asia Pacific Economic Cooperation (APEC); Certificado que lo acredite como miembro de la tripulación de la aeronave en que arriba y Titulares de Libreta de mar (Embarcaciones).

Las visas se solicitan en las oficinas consulares que México tenga establecidas en el extranjero (Art. 41 LM), salvo los casos del derecho a la preservación de la unidad familiar, por oferta de empleo o por razones humanitarias, en los que la solicitud se podrá realizar en las oficinas del INAMI.¹⁰

d.Salida de mexicanos y extranjeros del territorio nacional.- Cualquier persona –nacional o extranjera- podrá salir libremente del territorio nacional, cumpliendo con los siguientes requisitos (Art. 47 LM):

i. Hacerlo por lugares destinados al tránsito internacional de personas;

ii. Identificarse mediante la presentación del pasaporte o documento de identidad o viaje válido y vigente;

iii. Presentar al Instituto la información que se requiera con fines estadísticos;

iv. En el caso de extranjeros, acreditar su situación migratoria regular en el país, o el permiso expedido por la autoridad migratoria en los términos del artículo 137 de esta Ley, y

v. Sujetarse a lo que establezcan otras disposiciones aplicables en la materia.

Se podrá impedir la salida de mexicanos o extranjeros en los siguientes casos (Art. 48 LM):

i. Se le haya dictado por autoridad judicial, providencia precautoria o medida cautelar, siempre que tenga por objeto restringir la libertad de tránsito de la persona;

ii. Que se encuentre bajo libertad caucional por vinculación a proceso;

iii. Que goce de libertad preparatoria o condicional, salvo con permiso de la autoridad competente;

iv. Por razones de seguridad nacional, de conformidad con las disposiciones jurídicas aplicables, y

v. Tratándose de niñas, niños y adolescentes sujetos a un procedimiento de restitución internacional, de conformidad con lo establecido en los tratados y convenios internacionales de los cuales sea parte el Estado mexicano.

e.Salida de menores o de personas sujetas a tutela jurídica.- Hemos dicho que tanto los mexicanos como los extranjeros deben cumplir con los requisitos exigidos por la Ley de Migración y su reglamento para el ingreso o la salida del territorio nacional (Art. 35 LM). Por lo que ve a los menores de edad y las personas sujetas a tutela jurídica, existen requisitos especiales cuyo objeto es protegerlos de la sustracción o robo y cumplir con los compromisos internacionales adquiridos por nuestro país, que analizaremos a continuación.¹¹

La salida de México de menores o personas bajo tutela, tanto nacionales como extranjeros, estará sujeta a lo siguiente (Art. 49 LM):

i. El menor o sujeto a tutela debe contar con pasaporte o documento de identidad y viaje, el que deberá exhibirse a la autoridad migratoria.

ii. Deben ir acompañados de alguno de sus padres o de alguna de las personas que ejerza sobre ellos la patria potestad o tutela en los términos de la legislación civil.

iii. En el caso de que viajen solos, o vayan acompañados por un tercero mayor de edad –entendido como una persona distinta a sus padres- deben contar con la autorización de quiénes ejerzan la patria potestad o la tutela, otorgado ante notario público o por las autoridades administrativas que tengan facultades para ello¹² (Arts. 49-II LM, 42-V y 53 RLM).

iv. El permiso antes mencionado cuando se otorga ante notario público, debe firmarse por ambos padres, a menos que sólo uno ejerza la patria potestad, en cuyo caso deberá acreditarse dicha circunstancia con el acta de nacimiento del menor, el acta de defunción de alguno de los padres o la sentencia de pérdida de la patria potestad. En caso de que el permiso sea otorgado por el tutor, deberá presentarse la resolución judicial de tal designación. Debe asimismo especificar el medio de transporte, destino y fecha de viaje. Será válido para una salida y su vigencia será de 180 días desde su elaboración.

Por otro lado, el permiso administrativo tiene su fundamento en una disposición reglamentaria (Art. 42 fracción V RLM) que contradice a la Ley de Migración la cual se refiere sólo a la autorización otorgada ante notario. Por lo anterior consideramos que dicha autorización administrativa adolece de un grave defecto legal y que la modificación para suprimir la formalidad debió hacerse en la ley y no solamente en el reglamento.

En caso de que los documentos fuesen otorgados en el extranjero, deberán estar legalizados o apostillados según sea el caso y acompañarse de la traducción cuando se trate de idioma distinto al español.

El Reglamento de la Ley de Migración prohibió a las empresas de transporte aéreo o marítimo trasportar fuera de México a menores y personas sujetas a tutela, tanto mexicanos como extranjeros con Condición de estancia de Residentes temporales o permanentes, que no cumplan con los requisitos antes señalados (Art. 42 y 53 del RLM).

IV ] Estancia de extranjeros en territorio nacional.

Las condiciones de estancia

Como anticipamos, para nosotros en este punto se contiene la reforma sustancial al sistema migratorio mexicano, pues de manera coincidente con la Ley de Inversión Extranjera, se ordenan los flujos migratorios de modo que incentiven el ingreso de extranjeros que puedan traer inversión y generar empleos, así como otras fuentes de ingreso económico. Del mismo modo, se simplifica al máximo la regulación, pues las más de treinta calidades y características migratorias que regulaba la Ley General de Población, agrupadas en las antiguas calidades de no-inmigrante, inmigrante e inmigrado, se sustituyen por sólo tres grandes grupos de Condiciones de estancia: visitante,residente temporal y residente permanente, especificando en cada caso sí cuenta o no con permiso de trabajo.

Condiciones de estancia.- Es la situación regular en la que se ubica a un extranjero en atención a su intención de residencia y, en algunos casos, en atención a la actividad que desarrollaran en el país, o bien, en atención a criterios humanitarios o de solidaridad internacional (Art. 3-VI LM). Ningún extranjero podrá tener dos condiciones de estancia simultáneamente (Art. 61 LM)

Las Condiciones de estancia y los derechos que otorgan son las siguientes (Art. 52 y 6º Transitorio LM).

VISITANTE.- Con las siguientes modalidades:

Visitante SIN permiso para realizar actividades remuneradas. Autoriza al extranjero permanecer en territorio nacional por un tiempo ininterrumpido no mayor a 180 días, sin permiso para realizar actividades sujetas a una remuneración en el país (Antes: No inmigrante, turista, transmigrante, ministro de culto, visitante distinguido, visitante provisional y corresponsal).

Visitante CON permiso para realizar actividades remuneradas. Autoriza al extranjero que cuente con una oferta de empleo, con una invitación por parte de alguna autoridad o institución académica, artística, deportiva o cultural por la cual perciba una remuneración en el país, o venga a desempeñar una actividad remunerada por temporada estacional en virtud de acuerdos interinstitucionales celebrados con entidades extranjeras, para permanecer en territorio nacional por un tiempo ininterrumpido no mayor a 180 días, contados a partir de la fecha de entrada.

Visitante regional. Autoriza al extranjero nacional o residente de los países vecinos para ingresar a las regiones fronterizas con derecho a entrar y salir de las mismas cuantas veces lo deseen, sin que su permanencia exceda de tres días y sin permiso para recibir remuneración en el país. La autorización tiene una vigencia de hasta 5 años (Art. 154 RLM) (Antes: No inmigrante visitante local).

Visitante trabajador fronterizo. Autoriza al extranjero que sea nacional de los países con los cuales México comparte límites territoriales, para permanecer hasta por un año en las entidades federativas que determine la Secretaría. Contará con permiso para trabajar a cambio de una remuneración en el país y con derecho a entrar y salir del territorio nacional cuantas veces lo desee. Este documento migratorio tiene una vigencia de 1 año (Art. 155 RLM).

Visitante por razones humanitarias. Lo serán los ofendidos, víctimas o testigos de algún delito cometido en territorio nacional con derecho a permanecer en el país hasta que concluya el proceso, con derecho a entrar y salir del país cuantas veces lo desee y con permiso para trabajar a cambio de una remuneración en el país. Posteriormente, podrá solicitar la condición de estancia de residente permanente.

También se consideran visitantes por razones humanitarias los niños o adolescentes migrantes no acompañados, los solicitantes de asilo político, de reconocimiento de la condición de refugiado o de protección complementaria del Estado Mexicano, hasta en tanto no se resuelva su situación migratoria.

Finalmente, la Secretaría podrá autorizar la condición de estancia de visitante por razones humanitarias a los extranjeros que no se ubiquen en los supuestos anteriores, cuando exista una causa humanitaria o de interés público, en cuyo caso contarán con permiso para trabajar a cambio de una remuneración.

Visitante con fines de adopción. Para ciudadanos de países que tengan celebrado convenio sobre adopciones, autorizándolos para permanecer en el país hasta la resolución ejecutoriada y su inscripción en el registro civil del acta correspondiente, la expedición del pasaporte respectivo y los trámites necesarios para garantizar la salida del menor adoptado del país.

RESIDENTE TEMPORAL.- La condición de estancia de Residente temporal autoriza al extranjero para permanecer en el país por un tiempo no mayor a cuatro años, con la posibilidad de permiso para trabajar a cambio de una remuneración, sujeto a una oferta de empleo, con derecho a entrar y salir del territorio nacional cuantas veces lo desee y con derecho a la preservación de la unidad familiar por lo que podrá ingresar a sus hijos, cónyuge, concubina, padres, etc. (Art. 111 RLM). Este documento migratorio tendrá una vigencia de hasta cuatro años (Art. 156 del RLM). (Antes: No inmigrante visitante provisional, Inmigrante rentista, inversionista, profesional, cargo de confianza, científico, técnico, familiar, artista, deportista y asimilados).

Residente temporal estudiante. Autoriza al extranjero para permanecer en México por el tiempo que duren los estudios, con derecho a entrar y salir del territorio nacional cuantas veces lo desee, con permiso para realizar actividades remuneradas cuando se trate de estudios de nivel superior, posgrado e investigación. La autorización debe renovarse anualmente (Antes No inmigrante estudiante).

RESIDENTE PERMANENTE.- Esta condición de estancia autoriza al extranjero para permanecer en México de manera indefinida, con permiso para trabajar a cambio de una remuneración y a la preservación de la unidad familiar por lo que podrá ingresar a sus hijos, cónyuge, concubina, padres, etc. (Art. 55 LM y 111 RLM). La vigencia del documento migratorio es indefinida (Art. 157 RLM) (Antes: Inmigrado, No inmigrante refugiado y asilado político).

La Condición de estancia de Residente permanente se adquiere por lo siguiente (Art. 54 LM):

i. Por asilo político, a los refugiados, sujetos a protección complementaria o apátridas. ii. Por preservación de la unidad familiar. iii. A los jubilados o pensionados con ingresos que les permita vivir en el país. iv. Por decisión del INAMI, conforme al sistema de puntos a que se refiere el Art. 57 de la Ley de Migración. v. Cuando hayan transcurrido 4 años como Residente temporal. vi. Por tener hijos mexicanos por nacimiento.- vii. Por ser ascendiente o descendiente en línea recta hasta el segundo grado de un mexicano por nacimiento.

El Art. 3 de la Ley de Inversión extranjera (LIE) establece que la inversión que realicen en México los extranjeros como residentes permanentes se equiparará a la inversión mexicana, lo que ha dado lugar a pensar que por el hecho de contar con esa condición de estancia los extranjeros tienen una libertad de inversión semejante a la de los nacionales. Nada es más alejado a la realidad. El precepto aludido señala excepciones al principio de equiparación cuando la inversión se refiere a aquellas actividades reservadas exclusivamente al Estado (Art. 5 LIE), las reservadas a mexicanos o a sociedades mexicanas con cláusula de exclusión de extranjeros (Art. 6 LIE), las actividades con regulación específica en las que los extranjeros sólo pueden participar hasta ciertos porcentajes (Arts. 7, 8 y 9 LIE) la adquisición de bienes inmuebles y la explotación de minas o de aguas (Arts. 10 al 14 LIE). En todas estas actividades el residente permanente seguirá siendo considerado como extranjero en toda la extensión de la palabra.

Cambio de condición de estancia.- Por regla general los Visitantes no pueden cambiar de condición de estancia y tienen que salir del país al concluir el periodo de permanencia autorizado (Art. 53 LM). Como excepción, podrán cambiar de condición de estancia por razones humanitarias o por tener vínculo con mexicano o con extranjero con residencia regular en México (Art. 141 fracciones I a V RLM). En cambio, los Residentes temporales, podrán cambiar de condición de estancia sin necesidad de salir del territorio nacional (Art. 62 LM y 141-VI y VII RLM).

V ] La situación migratoria

Los extranjeros deben acreditar su situación migratoria regular en el país cuando comparezcan ante notario público o corredor de comercio en cualquier acto jurídico de su competencia (Art. 65 LM).

La situación migratoria es la hipótesis en la que se ubica un extranjero en función del cumplimiento o incumplimiento de las disposiciones migratorias para su internación y estancia en el país (antes se denominaba Legal estancia). Dichas disposiciones migratorias se refieren a la internación regular del extranjero, cuando con la intervención de las autoridades migratorias haya pasado los filtros de revisión migratoria ubicados en los lugares destinados al tránsito internacional de personas, en los horarios establecidos para ello.

Existen dos posibilidades: el extranjero tendrá situación migratoria regular cuando haya cumplido dichas disposiciones y situación migratoria irregular cuando las hubiere incumplido (Art. 3- XXVIII LM).

La redacción del artículo 65 de la Ley de Migración, que impone la obligación a los extranjeros de acreditar su condición de estancia regular, ha sido duramente criticada por su pésima redacción y también porque no establece excepciones a esa obligación, como sí lo hacía la anterior regulación. El artículo mencionado dice:

Artículo 65. Los extranjeros deberán acreditar su situación migratoria regular en el país, en los actos jurídicos en los que se requiera de la intervención de los notarios públicos, los que sustituyan a éstos o hagan sus veces, en lo relativo a cuestiones inmobiliarias, y los corredores de comercio.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 de la Constitución, la Ley de Inversión Extranjera y demás leyes y disposiciones aplicables, los extranjeros deberán formular las renuncias correspondientes.

Como puede apreciarse, cuando se refiere a los notarios públicos o a quienes hagan sus veces, parece limitar la obligación de acreditar la situación migratoria regular a cuestiones inmobiliarias, en cambio el extranjero habrá de cumplir con dicha obligación ante los corredores en todos los actos que se celebren ante ellos.

Según lo señalamos, se ha suscitado una gran controversia ya que no tiene sentido limitar dicha obligación ante los notarios y dejarla totalmente abierta cuando se trata de corredores, sobre todo, cuando se trata de los mismos actos jurídicos que se pueden otorgar ante ambos fedatarios.

La opinión predominante es que los extranjeros deberán acreditar su condición de estancia regular siempre que comparezcan ante los fedatarios mencionados, independientemente del acto jurídico de que se trate. Parece que la mención de las cuestiones inmobiliarias se introdujo en la redacción del artículo para dejar claro que los corredores no pueden actuar en esa materia, sin embargo la inclusión fue contraproducente, dada la controversia aludida.

Queda la otra cuestión. La legislación anterior establecía que los extranjeros no tenían la obligación de acreditar la legal estancia –antecesora de la condición de estancia regular- en algunos actos jurídicos, por razones humanitarias. El artículo del Reglamento de la Ley General de Población (hoy abrogado) decía:

Artículo 149.- Las autoridades y fedatarios a que se refieren los artículos 67 y 68 de la Ley, están obligados a exigir a los extranjeros y extranjeras que tramiten ante ellos asuntos de su competencia, que previamente les comprueben su legal estancia en el país, con excepción en los casos de: … III. Otorgamiento de testamentos, poderes, cotejos, certificación de copias y de hechos.

Como en la actual legislación no se señala excepción alguna, para los efectos del punto que tratamos en este apartado, nos interesa conocer si los extranjeros en situación migratoria irregular pueden otorgar testamento, poderes, cotejos, certificaciones de copias o de hechos, sobre todo cuando todos esos negocios jurídicos pueden solicitarse y deben cumplimentarse por razones humanitarias. Como hemos dicho, de acuerdo al texto frio de la ley, todo extranjerodebe acreditar su condición de estancia regular cuando comparece ante Notarios o Corredores. Sin embargo, desde nuestro punto de vista el Notario incurriría en violación de los derechos humanos si se negase a recibir una disposición testamentaria por el sólo hecho de que la estancia del extranjero fuera irregular y lo mismo aplicaría –aunque en menor grado de importancia- respecto de cualquiera de los demás actos jurídicos apuntados.

No cabe duda que el negar la atención jurídica a un migrante irregular en cualquiera de los actos señalados, violaría el espíritu y el objetivo de la ley en cuanto a la protección de los derechos humanos, que se plasma en el artículo 1 de la Ley de Migración:

Art. 1.- Las disposiciones de esta Ley son de orden público y de observancia general en toda la República y tienen por objeto regular lo relativo al ingreso y salida de mexicanos y extranjeros al territorio de los Estados Unidos Mexicanos y el tránsito y la estancia de los extranjeros en el mismo, en un marco de respeto, protección y salvaguarda de los derechos humanos, de contribución al desarrollo nacional, así como de preservación de la soberanía y de la seguridad nacionales.

El criterio que estamos defendiendo se fundamenta también en el primero de los principios en los que se sustenta la política migratoria descritos en el artículo 2 de la Ley de Migración:

Art. 2.-… Son principios en los que debe sustentarse la política migratoria del Estado mexicano los siguientes: .- Respeto irrestricto de los derechos humanos de los migrantes, nacionales y extranjeros, sea cual fuere su origen, nacionalidad, género, etnia, edad y situación migratoria, con especial atención a grupos vulnerables como menores de edad, mujeres, indígenas, adolescentes y personas de la tercera edad, así como a víctimas del delito. En ningún caso una situación migratoria irregular preconfigurará por sí misma la comisión de un delito ni se prejuzgará la comisión de ilícitos por parte de un migrante por el hecho de encontrarse en condición no documentada.¹³

Finalmente los artículos 66 y 67 de la LM no dejan duda de que la situación migratoria irregular no es obstáculo para el ejercicio de los derechos humanos, entre ellos el derecho a otorgar los actos jurídicos señalados.

Art. 66. La situación migratoria de un migrante no impedirá el ejercicio de sus derechos y libertades reconocidos en la Constitución, en los tratados y convenios internacionales de los cuales sea parte el Estado mexicano, así como en la presente Ley.

El Estado mexicano garantizará el derecho a la seguridad personal de los migrantes, con independencia de su situación migratoria.

Art. 67. Todos los migrantes en situación migratoria irregular tienen derecho a ser tratados sin discriminación alguna y con el debido respeto a sus derechos humanos.

La lectura de los preceptos transcritos nos lleva a la conclusión de que los fedatarios no sólo pueden, sino que están legal y moralmente obligados a otorgar los actos jurídicos mencionados aun cuando el extranjero se encuentre en situación irregular o indocumentada. Este criterio coincide además con la regulación de los derechos humanos que se contiene en la parte dogmática de la Constitución mexicana, que en junio de 2011 fue modificada para regularlos en forma efectiva y para elevar a rango constitucional los derechos humanos contenidos en tratados internacionales de los que México sea parte, entre los cuales se encuentran algunos relativos a los derechos de los migrantes, como se señala en el primer párrafo de la exposición de motivos de la Ley de Migración.

Documentos para acreditar la condición de estancia regular.- Las autoridades migratorias expedirán a los extranjeros los documentos migratorios necesarios para acreditar su condición de estancia regular. Dichos documentos pueden contar con fotografía –como las tarjetas de residente- o sin ella, en cuyo caso el extranjero presentará además su pasaporte o documento de identidad y viaje vigente (Art. 58 LM).

En el puerto de entrada al país a los extranjeros que cumplan con los requisitos correspondientes para ingresar –incluyendo la presentación de la Visa- se les otorgará un documento migratorio (regularmente una Forma Migratoria Múltiple FMM) de acuerdo con el tipo de visa autorizada o como corresponda en los casos de acuerdo de supresión de visa, que los residentes deberán canjear por la tarjeta de residencia ante el INAMI dentro de los treinta días siguientes. Los solicitantes de asilo político, reconocimiento de la condición de refugiado o de apátridas, o quienes soliciten protección complementaria, obtendrán su tarjeta de residencia permanente a la conclusión del procedimiento correspondiente (Art. 59 LM y 59 del RLM).

Los documentos con los que se acredita la condición de estancia regular son los siguientes:¹⁴ Tarjeta de residente temporal, Tarjeta de residente temporal estudiante, Tarjeta de residente permanente, Tarjeta de visitante con fines de adopción, Tarjeta de visitante por razones humanitarias, Tarjeta de visitante regional, Tarjeta de visitante trabajador fronterizo, Forma migratoria múltiple (FMM), Permiso de salida y regreso, Documento provisional y Permiso colectivo.

VI ] Actividades remuneradas realizadas por extranjeros

El nuevo régimen migratorio contenido en la Ley de Migración y su reglamento es mucho más abierto a la posibilidad de que los extranjeros que cuentan con una situación migratoria regular puedan trabajar en México. En el pasado, la Ley General de Población establecía que los extranjeros sólo podrían realizar las actividades permitidas expresamente por la ley, derivadas de la característica de su calidad migratoria; las actividades expresamente autorizadas en su forma o documento migratorio o aquellas que especialmente le autorizara la Secretaría de Gobernación y, finalmente, aquellos actos que, como excepción la ley autorizaba que se realizaran independientemente de la calidad migratoria del extranjero.¹⁵ Por ello, el anterior régimen exigía un trabajo muy casuístico, que implicaba el análisis de las normas que regulaban las calidades y características migratorias, las que señalaban, por medio de profusos listados, las actividades que los extranjeros podían realizar en cada caso, o bien, debían analizarse los documentos migratorios en donde se anotaba de manera muy particular y exacta el tipo de actividad o trabajo autorizado al extranjero.

Ahora, la Ley de Migración y su reglamento establecen de manera pragmática, la posibilidad de que los extranjeros con cualquier condición de estancia pero con situación migratoria regular, puedan realizar actividades remuneradas en nuestro país, contando para ello con el permiso de trabajo expreso o implícito del INAMI.

Por ejemplo, los Visitantes pueden ser admitidos en el país con o sin permiso para realizar actividades remuneradas (Art. 52 LM). Los requisitos para obtener la condición que permita a estos visitantes realizar las mencionadas actividades remuneradas se regula en el art. 131 del RLM, tomando en cuenta el sistema de cuotas a que se refieren los arts. 119 al 123 del RLM.

El Visitante regional no tiene permiso para realizar actividades remuneradas (Art. 132 RLM). Lo contrario sucede con el Visitante Trabajador fronterizo que puede realizarlas cumpliendo con los requisitos establecidos en el art. 134 del RLM.

De igual modo los Residentes pueden obtener la autorización para realizar actividades remuneradas, tanto las que implican oferta de empleo, como las que no lo requieren, como cuando viene a realizar actividades profesionales, de comercio o industria. En todos los casos deberá cumplir con los requisitos que se señalan en los artículos 138 y 139 del RLM, respectivamente.

Los documentos migratorios deberán señalar expresamente si el extranjero cuenta con el permiso para realizar actividades remuneradas. En ese mismo sentido el RLM regula los permisos de trabajo que pueden otorgarse a los extranjeros en los siguientes términos:

Artículo 164. Las personas extranjeras titulares de la condición de estancia de residente temporal o de residente temporal estudiante, cuando se trate de estudios de nivel superior, posgrado e investigación, podrán obtener permiso de trabajo en el territorio nacional en términos de lo previsto en este Reglamento.

Tienen permiso de trabajo las personas extranjeras titulares de una condición de estancia obtenida por oferta de empleo. En el caso de los residentes temporales, se deberá indicar expresamente en la tarjeta cuando tienen permiso de trabajo. Los titulares de las condiciones de estancia de visitante por razones humanitarias y de residente permanente cuentan implícitamente con permiso de trabajo.

Por otro lado, las personas que contraten extranjeros o emitan oferta de empleo a un extranjero deben obtener del INAMI la constancia de inscripción del empleador, en los términos del art. 166 del RLM.

VII ] Actos jurídicos que pueden realizar los extranjeros de acuerdo a su condición de estancia

Independientemente de lo señalado en el punto que antecede, existen actividades que los extranjeros pueden realizar independientemente de su condición de estancia –siempre y cuando su situación sea regular- por sí mismos o a través de apoderados y sin requerir permiso del INAMI, en los términos de los artículos 60 de la LM y 140 in fine del RLM.

Dichas actividades y actos jurídicos son los siguientes:

i. Adquirir valores de renta fija o variable y realizar depósitos bancarios.

ii. Adquirir bienes inmuebles urbanos y derechos reales sobre los mismos, con las restricciones señaladas en el artículo 27 de la Constitución y demás disposiciones aplicables (Puntos i y ii Art. 60 LM).

iii. Participar en el capital social de sociedades mexicanas.

iv. Desarrollar actividades económicas o empresariales.

v. Adquirir bienes inmuebles.

vi. Ocurrir ante la autoridad competente para solicitar cualquier permiso, derecho, servicio o producto.

vii. Abrir cuentas bancarias en el territorio nacional, de conformidad con las leyes y demás disposiciones jurídicas aplicables (puntos iii al vii Art. 140 RLM).

Todas esas actividades deben realizarse de conformidad con las demás leyes que las regulen de manera particular. Por ejemplo, para la adquisición de bienes inmuebles deberán tomarse en cuenta el Art. 27 Constitucional y la Ley de Inversión Extranjera, lo mismo que para participar en el capital de sociedades mexicanas.

Por lo que ve al ejercicio de alguna profesión u otras actividades que requieran certificaciones, licencias, títulos, permisos, anuencias u otros similares, emitidos por las autoridades competentes, por parte de un extranjero, corresponderá a éste la obtención o registro en nuestro país de dichos documentos y al empleador, verificar que el extranjero cuente con ellas, o en caso procedente, gestionarlas (Art. 140 RLM).

VIII ] Registro Nacional de Extranjeros (residentes temporales o permanentes)

Dentro de las obligaciones del INAMI se encuentra de la mantener actualizado el Registro Nacional de Extranjeros (Art. 20-VI LM). Dicho registro se integra por la información relativa a todos aquellos extranjeros que adquieren la condición de estancia de residente temporal o de residente permanente.

Los extranjeros tendrán la obligación de comunicar al Instituto de cualquier cambio de estado civil, cambio de nacionalidad por una diversa a la cual ingresó, domicilio o lugar de trabajo dentro de los noventa días posteriores a que ocurra dicho cambio (Art. 63 LM).

Bibliografía

Exposición de Motivos de la Ley de Migración.

Ley de Migración publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 25 de mayo de 2011 y entró en vigor el 25 de mayo de 2011.

Ley General de Población, nueva Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de enero de 1974, última reforma publicada el día 19 de mayo 2014.

La Ley sobre Refugiados, Protección Complementaria y Asilo Político (Antes Ley sobre Refugiados y Protección Complementaria) publicada originalmente en el Diario Oficial de la Federación del 27 de enero de 2011 y modificada, incluyendo su denominación, el 30 de octubre de 2014.

Reglamento de la Ley de Migración publicado en el Diario Oficial de la Federación el día del 28 de septiembre de 2012, que a su vez entro en vigor el 9 de noviembre de 2012.

Fecha de recepción: 29 de julio de 2015

Fecha de aprobación: 18 de agosto de 2015