Las Centralidades de Impulso en la Regulación Urbana de Guadalajara

BLANCA BERENICE VELÁZQUEZ GUERRERO¹

SUMARIO: I. Consideraciones preliminares. II. Concepto y aplicación de las Centralidades de Impulso. III. Consecuencias de su falta de reglamentación en los Planes Parciales de Desarrollo Urbano. IV. Consideraciones finales.

Resumen. El presente artículo trata sobre las Centralidades de Impulso, su falta de instrumentación en planes parciales de Guadalajara y la imposibilidad de acudir en juicio de nulidad ante el Tribunal de lo Administrativo del Estado de Jalisco, en términos del artículo 400 del Código Urbano para el Estado. La concepción de la ciudad, bajo la óptica del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, encierra una noción básica, que actualmente es mucho más compleja, extensa, dinámica y demandante de soluciones integrales. El Municipio de Guadalajara, en uso de su facultad de formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal, actualizó los instrumentos normativos que conforman el sistema de planeación del desarrollo urbano, como lo es el Programa Municipal de Desarrollo Urbano, Quinto Centenario y el Plan de Desarrollo Urbano del Centro de Población, publicados el día 07 abril de 2017, en la Gaceta Municipal de Guadalajara, ordenamientos normativos en los cuales se sentaron las bases del modelo denominado Centralidades de Impulso. Estas promueven el desarrollo (sin el mismo grado de consolidación), porque presentan condiciones entre las cuales se consideran: altas concentraciones de la población residente, flujos existentes de la inversión económica, accesibilidad al transporte y al equipamiento público, existencia de centros administrativos o equipamiento institucional y contar con espacios verdes y abiertos para la recreación y esparcimiento con altos rangos de interacción y confluencia.²

No obstante encontrarse previstas en los ordenamientos de planeación indicados, en los Planes Parciales de Desarrollo Urbano, instrumento de ordenamiento a nivel específico, se advierte la omisión por parte del Municipio de Guadalajara de establecer la regulación correspondiente a dicho modelo.

Palabras Clave: Planeación Urbana, Centralidades de Impulso.

Abstract. This article deals with the issue of impulse Centralities, their lack of instrumentation in partial plans of Guadalajara and the impossibility of resorting to the Administrative Court of the State of Jalisco in nullity proceedings, in terms of article 400 of the Urban Code for the State of Jalisco. The legal concept of city stated in article 115 of Mexico´s Constitution, is a basic notion of what is actually a much more complex, extense, dynamic and demanding concept needed for integral solutions. The Municipality of Guadalajara, using its faculties of formulating, approving and managing urban development plans, updated the legal instruments used for these urban development plans, like the Programa Municipal de Desarrollo Urbano, Quinto Centenario and Plan de Desarrollo Urbano del Centro de Población, in which the bases were set for the mechanism identified as Centralidades de Impulso. This figures are characterized for setting the conditions for development of the resident population, flows of present economic investments, transport accessibility and other public infrastructure equipment, existing government centers and institutional equipment, characterized for being natural spaces with a high rate of interaction and conjunction. 

In spite of being provided in the urban planning ordering, specifically in the Parcial Plans of Urban Development we notice that the municipality of Guadalajara omits instrumenting the regulation that corresponds to the mechanism subject of this study: Impulse Centralities.

Keywords: Urban Planning, Impulse Centralities.

I ] Consideraciones preliminares

Organizar la ciudad de tal forma que no se presenten problemas de interferencia de actividades sociales y económicas, regular las densidades poblacionales para darles solución a los problemas de congestión y controlar los precios del suelo, de suerte que los habitantes de las ciudades tengan acceso a viviendas adecuadas, son algunas de las exigencias que demandan las urbes.³

La ciudad de Guadalajara, no es ajena a los problemas citados con anterioridad, presenta complejidades propias de una gran urbe, la infraestructura de las redes de agua potable, drenaje y alcantarillado son ineficientes, el suministro de la energía eléctrica no coincide con la demanda exigida por los requerimientos de la ciudad, la distribución de los usos del suelo y las actividades productivas establecen condiciones de inequidad en su aprovechamiento.⁴

Guadalajara, es parte integrante del área metropolitana, ésta por su crecimiento y desarrollo, ha demandado cada vez más la implementación de políticas de planeación metropolitana que se ha reconocido ampliamente como el nivel intermedio fundamental que ha estado ausente para el ordenamiento de las grandes aglomeraciones.

En efecto, estas necesidades son atendidas a través de la confluencia de determinaciones jurídicas, del orden federal, estatal y municipal, que desde su ámbito de aplicación regulan y controlan la edificación y urbanización en la ciudad de Guadalajara, que cobran mayor relevancia, a efecto de garantizar a los gobernados seguridad jurídica, de conocer y saber las formas y mecanismos aplicables para los predios de los cuales son propietarios y/o habitantes.

II ] Concepto y aplicación de las Centralidades de Impulso

Las Centralidades son unidades urbanas vinculadas por una estructura vial y que desempeñan una función esencial en la dinámica del área metropolitana, definidas esencialmente por su concentración de empleo, población, transporte y prestación de servicios, además se caracterizan por un alto potencial de generación de identidad y arraigo entre sus habitantes.⁵

Las Centralidades de Impulso son altas concentraciones de la población residente, flujos existentes de la inversión económica, accesibilidad al transporte y al equipamiento público, existencia de centros administrativos o equipamiento institucional, y contar con espacios verdes y abiertos, para la recreación y esparcimiento con altos rangos de interacción y confluencia, que pueden ser aprovechadas para la consolidación del desarrollo.⁶

La promoción del desarrollo de las nuevas centralidades en el sistema de ciudades, tendrá una expresión inicial en los denominados Nuevos Entornos Urbanos Sustentables (NEUS), que representan la aplicación de las políticas de impulso especial en sitios estratégicos al interior de las ciudades de nuestra metrópoli: con usos de suelo mixto, densidades apropiadas, desarrollo habitacional vertical, en corredores de movilidad masiva y multimodal, dotados de espacios públicos y equipamiento urbano de alta calidad, para fortalecer la vida en comunidad. ⁷

III ] Consecuencias de su falta de reglamentación en los Planes Parciales de Desarrollo Urbano

El presente tema, impone la necesidad de acudir al marco jurídico, esto es el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, particularmente la prevista en la fracción V, incisos a), b) c) y d) que preceptúa que los municipios en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación de los planes de desarrollo urbano municipal, participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales.

Facultad que se encuentra reglada a su vez, en el artículo 11 fracción I de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano y el diverso numeral 10 fracción I Código Urbano para el Estado de Jalisco.

Así las necesidades de la gran urbe, demandan necesariamente la implementación de normas y disposiciones reglamentarias que confluyen en los diferentes ordenamientos de nivel federal, estatal y municipal, siendo éste último ámbito el que de manera más próxima y cercana regula el desarrollo urbano, a través de los diferentes ordenamientos de planeación urbana.

En el ejercicio de dicha facultad, el Municipio de Guadalajara, realiza la revisión del conjunto de programas y planes de desarrollo urbano que integran el Sistema de Planeación Urbana, mismo que da como resultado, la actualización del Programa Municipal de Desarrollo Urbano, Quinto Centenario y el Plan de Desarrollo Urbano del Centro de Población, así como en los Planes Parciales de Desarrollo Urbano, publicados el día 07 de abril de 2017, en la gaceta municipal de Guadalajara, instrumentos que por disposición legal deben articularse entre sí.

En efecto, en la formulación y aprobación del esquema de planeación del desarrollo urbano, de referencia, el Municipio de Guadalajara, se encuentra obligado a adoptar las normas o criterios de congruencia, coordinación y ajuste con otros niveles superiores de planeación.⁸ El elemento congruencia que debe de prevalecer, encierra la exigencia de que los instrumentos de planeación referidos, deberán guardar congruencia entre sí, sujetándose al orden jerárquico que establece su ámbito territorial, para su aplicación y cumplimiento.⁹

Dicho imperativo a su vez se encuentra previsto por el numeral 8 del Reglamento para la Gestión Integral del Municipio de Guadalajara, que prevé que los programas y planes que integran el Sistema Municipal de Planeación Urbana estarán a cargo del Ayuntamiento y serán congruentes entre sí.

En ese orden de ideas, la desarticulación y la incongruencia se presenta por lo que hace a que las Centralidades de impulso determinadas tanto en el Programa Municipal de Desarrollo Urbano como en el Plan de Desarrollo Urbano de Centro de Población, y que se traducen en el Sistema de Centralidades como componente de la estructura urbana establece la distribución equilibrada y jerarquizada de nodos o zonas concentradores de flujos de movilidad, actividad económica, servicios públicos, equipamiento y demás elementos urbanos satisfactores de las necesidades y aspiraciones de la población. En conjunto con el sistema vial, establece en gran medida las directrices para la correcta distribución de los usos del suelo en territorio municipal.

Cobrando especial importancia las Centralidades de Impulso, que se caracterizan por poseer condiciones para el desarrollo (sin el mismo grado de consolidación), entre las cuales se consideran: altas concentraciones de población residente, flujos existentes de inversión económica, accesibilidad al transporte y al equipamiento públicos, existencia de centros administrativos o equipamiento institucional, así como tener espacios naturales de altos rangos de interacción y confluencia. El aprovechamiento inmediato de su potencial instalado representa la base de conformación del modelo policéntrico.

Dicho modelo de aprovechamiento de uso del suelo, bajo los parámetros y directrices que se prevén solo fue señalado, en los diferentes Planes Parciales de Desarrollo Urbano, publicados el día 05 de enero de 2018, en la gaceta municipal de Guadalajara, a un nivel conceptual, esto es se determinó la existencia y se identificaron las Centralidades de Impulso, en aquellas zonas, en las que se presentan precisamente las características que posibilitan su determinación, pero solo a nivel general, esto es, no se determinaron las normas que tengan por objeto el ordenamiento y la regulación en las distintas zonas en las que fueron identificadas las mismas, que precisamente obedecería al nivel de zonificación secundaria que se debe de estipular en los instrumentos que contienen el conjunto de normas específicas a efecto de regular de forma precisa los usos y destinos, y en el tema que nos ocupa, el aprovechamiento del modelo de centralidades de impulso, en los predios comprendidos, dentro de las zonas determinadas como de influencia de este tipo de modelo policéntrico.

Esto se traduce en que la autoridad municipal, no observó la disposición relativa a que en el proceso de formulación, aprobación, aplicación y cumplimiento de los planes básicos de desarrollo urbano, (planes parciales de desarrollo urbano) definirá los lineamientos generales de ordenamiento para garantizar la congruencia, la integralidad, la sustentabilidad, entre otros aspectos; naciendo a la vida jurídica, incongruentes con los instrumentos de planeación de niveles superiores, lo que tiene como consecuencia, la imposibilidad para los gobernados, cuyos predios y/o fincas de los cuales tengan la disposición legal, y que se encuentren determinados dentro de las zonas comprendidas como de influencia para el modelo de Centralidades de impulso, de solicitar la aplicación de dicha figura, por carecer éste de las normas que lo regulan para que opere, aún y cuando, se actualicen los supuestos para su aplicabilidad; lo anterior en detrimento del desarrollo ordenado, equilibrado y competitivo del territorio, coartando el derecho de los habitantes, propietarios y fincas, ubicados dentro de la zona de su influencia, el derecho a mejorar la calidad de vida de los asentamientos humanos, a través de la gestión, implementación y aplicación de este tipo de modelo que considera los procesos de crecimiento y consolidación urbana, que pueden ser aprovechados para los fines ya indicados.¹⁰

En esa tesitura y ante tal omisión regulativa, por parte de la autoridad municipal, podemos pensar, como estrategia para combatirla, en ejercer la acción de nulidad del juicio contencioso administrativo, prevista por el dispositivo 1 de la Ley de Justicia Administrativa del Estado, que en el tema que abordamos, se traduce, en que se trata de una controversia entre las dependencias y entidades de la administración pública municipal respecto a la aplicación de los programas y planes de desarrollo urbano; sin embargo dicha posibilidad se encuentra constreñida a las determinaciones que en este tópico resolvió nuestro máximo órgano de control de la constitucionalidad y que se abordan en el presente trabajo.

IV ] Consideraciones finales

Como ya se mencionó, existe una falta de congruencia de los Planes Parciales con los instrumentos de planeación indicados y por otro lado, se aprecia la inobservancia al derecho a la seguridad jurídica que se traduce en garantizar a los gobernados certeza jurídica respecto a los procedimientos administrativos que les permitan de forma ordenada acceder a los mecanismos previstos en los instrumentos de planeación urbana, que conforman el sistema de planeación urbana, dentro de un marco jurídico perfectamente acotado.

Ante esta falta de congruencia, cabe la posibilidad de ejercer la acción de nulidad prevista por el artículo 1 de la Ley de Justicia Administrativa del Estado, mediante el juicio contencioso administrativo, pero dicha alternativa, nos ofrece la colisión frontal con lo estipulado por el diverso artículo 400 correlacionado con el 140, ambos del Código Urbano para el Estado de Jalisco, que se refieren a la defensa de los particulares frente a los actos de autoridad relativos al ejercicio de la facultad de revisión por parte de las autoridades encargadas de la formulación, aprobación de los programas y planes de desarrollo urbano, que se encuentra acotado a que éstos tengan una vigencia mayor a 6 años, para ser combatidos. Dispositivo que ha sido cuestionado de inconstitucional, esencialmente, por no permitir el acceso irrestricto a la justicia.

Señalamiento que recientemente ha sido resuelto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sentido declararlo como constitucional, haciendo la distinción de que, una cuestión es la relativa a las facultades de revisión por parte de las autoridades encargadas de la formulación y revisión de los planes y programas municipales, y otra es la defensa de los particulares frente a los actos de autoridad que se fundamenten en éstos.

En lo que concierne a la cuestión relativa a las facultades de revisión por parte de las autoridades encargadas de la formulación y revisión de los planes y programas municipales se resolvió que si los planes de desarrollo urbano tienen como objetivo ordenar y regular el desarrollo urbano de los centros de población, de lo que se sigue que se encuentran en constante revisión, consulta y actualización, debiendo guardar congruencia con los programas y planes, además de prever que el tribunal de lo contencioso administrativo únicamente podrá determinar la improcedencia de la aplicación del plan y/o programa que tenga una vigencia mayor de 6 años. Por ello los dispositivos en comento no pueden considerarse restrictivos de acceso a la justicia.

Tomando en cuenta que el Programa Municipal de Desarrollo Urbano y el Plan de Desarrollo Urbano de Centro de Población han sido revisados y actualizados recientemente (abril de 2017), evidentemente nos coloca en la referida limitante de los 6 años. Consecuentemente la falta de incongruencia apuntada irroga un perjuicio a los habitantes y propietarios de los predios y fincas que se encuentran comprendidos dentro del radio de influencia del modelo de centralidades, lo que vulnera el derecho humano a la certeza jurídica, sin embargo, esta situación no puede ser llevada a la instancia del Tribunal de lo Administrativo.

Ante tal escenario el particular puede acudir al juicio de amparo; sin embargo lo que se busca es establecer y garantizar la congruencia entre los instrumentos de planeación, y en particular, la que debe existir entre la administración activa en su modalidad de administración que revisa el sistema de planeación urbana municipal.

Por su parte y en lo relativo a la defensa de los particulares frente a los actos de autoridad que se fundamenten en éstos, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, determinó que el particular afectado por un acto de autoridad que tenga como fundamento la aplicación de una previsión contenida en un plan de desarrollo urbano, podrá incoar el juicio administrativo o el juicio de amparo con el fin de que el acto administrativo de que se trate, sea declarado inválido o en su caso, inconstitucional y se sustraiga de su esfera jurídica la aplicación que le irrogó perjuicio. Aunado a que en todo caso le corresponde a la autoridad la obligación de probar su validez en caso de controversia administrativa o judicial, siendo factible que el tribunal administrativo en sentencia definitiva ordene la actualización del plan o programa, en forma total o alguna de sus disposiciones.

El sentido de la resolución dictada por nuestro máximo órgano de control constitucional sugiere que procede el juicio ante el tribunal de lo administrativo; ello nos hace formularnos la siguiente interrogante: ¿Qué ocurriría si fuera el caso de que se combatiera el acto de aplicación en sí mismo y no el proceso de revisión y formulación del plan y programa?

La anterior interrogante, nos lleva al planteamiento de que dicho acto de autoridad tendrá como fundamento el programa y/o el plan, y si éstos tienen una antigüedad de aplicación menor a 6 años, sería difícil sostener la procedencia de dicho juicio, porque la propia legislación ha vedado su conocimiento por parte de dicho órgano jurisdiccional y ha sido declarada constitucional, conforme a la ejecutoria de nuestro máximo órgano de control constitucional. Ante ello nos queda observar en la práctica cómo se desentraña y aplica el criterio asumido en esta sentencia.

Por último y con respecto a la incongruencia por la falta de regulación de la operación del modelo de Centralidades de impulso, al tratarse del Programa Municipal de Desarrollo Urbano y del Plan de Desarrollo Urbano de Centro de Población, que tienen una antigüedad de aplicación menor a 6 años, nos queda la interposición del juicio de amparo, para alegar la violación señalada, y aun obteniendo el sentido favorable a la pretensión formulada, se le priva de un recurso efectivo, amén de que lo que se busca es establecer y garantizar la congruencia entre los instrumentos de planeación, y en particular, la que debe existir entre la administración activa en su modalidad de administración que revisa el Sistema de Planeación Urbana Municipal.

Fecha de recepción: 20 de mayo de 2018

Fecha de aprobación: 29 de mayo de 2018