La Seguridad Social Universal en México, ¿Un Compromiso Incumplido?

ESTANISLAO SOLÓRZANO BARÓN¹

SUMARIO: I. Seguridad social: el más humano de los derechos humanos. II. Seguridad social universal. III. Propuesta de implementación de un modelo de seguridad social universal en México. IV. Conclusiones.

Resumen. Dentro del catálogo de los derechos humanos reconocidos constitucionalmente en México, la seguridad social se posiciona como el más emblemático de la actual política pública sexenal, depositaria del colosal afán de brindar una vida digna y decorosa a todos y sin distingo, plenos de salud, vivienda, empleo decente, y pensiones en caso necesario. El presente artículo analiza los alcances jurídicos y la viabilidad económica en la implementación de un modelo de seguridad social universal, comprometido con los mexicanos por el Presidente de la República Enrique Peña Nieto.

Palabras claves: Seguridad social, pensión, desempleo.

Abstract. Within the catalogue of human rights constitutionally recognized in Mexico, social security has positioned as the most emblematic one of the current sexennial public policy, responsable of the largest desire to provide a decent and dignified life to everyone, full health, housing, decent employment and pensions when necessary. This article analyzes the legal scope and the economic viability in the implementation of a universal social security model, commited to the mexicans by the Present of the Republic, Enrique Peña Nieto.

Keywords: Social security, pension, unemployement.

I ] Seguridad social: el más humano de los derechos humanos

Resulta innegable que desde los albores de la humanidad, los seres humanos en su conformación de entes racionales, han librado una ardua y permanente batalla para la consecución de satisfactores que colmen sus necesidades más elementales. A partir del dominio primario de la naturaleza, después han centrado sus esfuerzos en la construcción de procesos productivos e industriales, generadores de los más variados bienes y servicios, orientados a colmar las carencias, deleites y excentricidades que han erigido. Lo cual conduce a sostener que el verdadero motor de la historia, es la lucha constante y permanente del hombre por su seguridad y por encontrar la satisfacción en todos los órdenes de la vida.

El ser humano debe estar seguro no solo frente a la adversidad, sino en todos sus actos.² Es tan cierto que el devenir vital representa toda una gama de incertidumbres, que justifican la realización de esfuerzos individuales y colectivos para aminorar, no para eliminar, la ocurrencia perniciosa del azar, de suerte que nuestra vida es afán de ser precisamente porque es, al mismo tiempo, en su raíz, radical inseguridad.³

1. ¿Qué es seguridad social?

Es de advertirse que estamos en presencia de un concepto multívoco, generado no solo por la pretensión de amplitud en los ámbitos pretendidamente tutelados por este modelo, o por la cobertura de sujetos a beneficiarse. Sino principalmente por el dinamismo de las esferas de protección que conlleva la satisfacción de necesidades básicas y vitales, cambiantes en todo momento, bajo la máxima de que en el instante mismo en que el ser humano logra la satisfacción de una necesidad, ha creado o la ha sustituido por otra.

Por ello, podemos afirmar que como no existe una definición específica, categórica y contundente del concepto de seguridad social⁴, tendremos que elegir alguna que coincida en sus fines o características esenciales, con las pretendidas a demostrar en el presente artículo. Por lo que adoptaremos la definición de Alberto Briceño, la seguridad social es el conjunto de instituciones, principios, normas o disposiciones que protege a todas las personas contra cualquier contingencia que pudieren sufrir y las previene, a fin de permitir su bienestar mediante la superación de aspectos psicofísico, moral, económico, social y cultural.⁵

De lo anterior, valorados en su justa dimensión cada uno de los elementos que componen el concepto señalado, podemos concluir que estamos ante un instrumento utópico o quimérico y que las series de proyecciones realizadas, solo pueden constituir una meta.

¿Acaso es posible concebir un sistema de protección o tutela integrador de todos los elementos sociales, que los proteja en cuanta necesidad pudiere afectarles, capaz de elevar el nivel de vida en ámbitos tan dispersos, como el económico, el médico, el cultural y hasta el moral? Categóricamente no; pues no se ha conformado en toda la historia de la humanidad, ni en la actualidad y podríamos aventurar, que ni siquiera en sociedades futuras, un grupo o colectividad completamente agraciado o seguro, pese a lo cual resulta altamente positivo, que existan programas o disposiciones con una tendencia de protección integral.

Lo anterior pudiere propiciar una idea equívoca sobre la seguridad social y la presunta banalidad de sus proyecciones tendientes a proteger a cada uno de los componentes sociales, sustentada en una juridicidad efímera o raquítica, a lo cual debemos oponer la afirmación que la instala no solo como un beneficio protegido por la norma jurídica, sino encumbrado como un derecho humano creado y regulado internacional y nacionalmente, por lo cual no deja de reconocerse que la lucha por los derechos humanos aparece históricamente con caracteres de utopía social.⁶

2. La seguridad social como derecho humano

En varios instrumentos internacionales, la inserción de la seguridad social como un derecho humano, se ha posicionado como uno de los más emblemáticos dentro de la llamada segunda generación, conjuntamente con los de trabajo, salud o educación. No obstante lo cual todavía se justifica blandir una aproximación conceptual en torno al tópico derechos humanos, pues aun en la actualidad puede resultar tan equívoca como casi todas las palabras del vocabulario político: pueblo, libertad, democracia.⁷

De manera general podemos señalar, que un derecho humano no surge por la imputación que realice el orden jurídico a favor de un individuo, sino que conlleva un ineludible reconocimiento de situaciones o aspectos connaturales a la existencia de la persona, orientándolo a un devenir vital pleno de dignidad y realización. Así, derechos humanos son los derechos fundamentales de la persona humana, tomando ésta en sus tres dimensiones: como ser físico, como ser psíquico y como ser social⁸.

La concepción anterior propicia que terminológicamente se confundan a los derechos humanos con las acepciones derecho fundamental, derecho natural, derecho público subjetivo, libertad pública, garantía individual. Por lo cual es menester circunscribir la idea de los derechos humanos al conjunto de facultades e instituciones que en cada momento histórico, concretan las exigencias de la dignidad, la libertad y la igualdad humanas, las cuales deben ser reconocidas positivamente por los ordenamientos jurídicos a nivel nacional e internacional.⁹

En este contexto internacional, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada y proclamada por la Asamblea General de Naciones Unidas, en su artículo 22, refiere: Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad.¹⁰

Otro documento de singular importancia que posiciona a la seguridad social como un derecho humano, es el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, adoptado por la Asamblea General de Naciones Unidas el 16 de Diciembre de 1966, cuya adhesión fue alcanzada por el Gobierno Mexicano en el año de 1981, en cuyo Artículo 9 se colige: Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social.¹¹. De los documentos citados, se desprende la aportación de la comunidad internacional al orden jurídico mundial, de la seguridad social y el seguro social, éste principal instrumento de la misma, creado en el epílogo del siglo XIX por Otto Von Bismarck en Alemania.

En el ámbito latinoamericano, fue durante la Convención Americana sobre Derechos Humanos, suscrita en San José de Costa Rica en el año de 1969, conocido como Pacto de San José, en el cual se estableció en su artículo 26, la progresividad y la necesidad de alcanzar la plena efectividad de los Derechos Económicos y Sociales que derivan de la Carta de Estados Americanos suscrita en Bogotá, en el año de 1948. Este instrumento ratificado por México durante la misma anualidad, refiere: Los Estados Americanos reafirman los siguientes principios: La justicia y la seguridad sociales son base de una paz duradera (Art. 3, inciso j); Los Estados miembros, convencidos de que el hombre sólo puede alcanzar la plena realización de sus aspiraciones dentro de un orden social justo, acompañado de desarrollo económico y verdadera paz, convienen en dedicar sus máximos esfuerzos a la aplicación de los siguientes principios y mecanismos: Desarrollo de una política eficiente de seguridad social, (Art. 45, inciso h); y Los Estados miembros reconocen que, para facilitar el proceso de la integración regional latinoamericana, es necesario armonizar la legislación social de los países en desarrollo, especialmente en el campo laboral y de la seguridad social, a fin de que los derechos de los trabajadores sean igualmente protegidos, y convienen en realizar los máximos esfuerzos para alcanzar esta finalidad. (Art. 46)¹²

De todos los instrumentos transcritos, con meridiana claridad se colige que la seguridad social ha sido elevada a la jerarquía de un derecho humano, esencial para el desarrollo del ser humano, ingénito a sus aspiraciones e institucionalizado por el orden jurídico internacional.

La vida y la libertad, constituyen continentes en la existencia del ser humano, pero es la seguridad social, elevada a la categoría de derecho humano, la que le permite desarrollarse, ajeno al dolor y a la enfermedad (salud), convivir bajo techo seguro y propio con los integrantes de su familia (vivienda), recibir apoyo económico cuando la falta de empleo se vuelve un estigma de derrota (ayuda de desempleo) y cobrar cantidades periódicas cuando la edad avanzada o la salud no permiten la ejecución de actividades laborales generadoras de ingreso (pensión). Con lo cual es válido afirmar, por la cobertura de prestaciones brindadas, por los amplios periodos de protección –de la cuna y hasta después de la muerte- y por la exigibilidad derivada del sistema jurídico nacional, que en la seguridad social yace el más humano de los derechos humanos.

II ] Seguridad social universal

El 5 de febrero y el 1° de mayo, ambos de 1917, constituyen sendas efemérides en el derecho mexicano, no solo por la publicación y vigencia de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino por el contenido social de nuestra Carta Magna, al contener prerrogativas a favor de quienes empuñando la carabina y derramando su sangre, legaron al mundo un nuevo orden jurídico-social, el de las Garantías Sociales: educación básica para combatir el analfabetismo gestado durante siglos (Art. 3°), propiedad de la tierra para los desheredados y despojados (Art. 27), y la institucionalización de derechos laborales para la clase trabajadora (Art. 123).

Fue en la fracción XXIX, del Artículo 123 Constitucional, donde se establecieron las bases mínimas del establecimiento de la seguridad social, la cual fue concebida para reparar las consecuencias de los riesgos de trabajo y naturales que, al privar al hombre de su capacidad de trabajo y de ganancia, lo orillaban a la miseria¹³ y, como una subvención más del derecho del trabajo, por lo cual tuvieron que transcurrir décadas para iniciar el camino de la deslaboralización del derecho de la seguridad social y su marco prestacional, incluyendo sujetos atípicos al factor empleo o trabajo digno o decente y beneficios que no tienen su origen en el mundo del trabajo formal.

En la actualidad, la seguridad social mexicana requiere de una reforma profunda y urgente, definida a la luz de las nuevas condiciones demográficas, epidemiológicas, médicas, actuariales, sociales, económicas y políticas de nuestro país¹⁴. Al verse afectada por el desaceleramiento en la generación de empleos, o por la falta de crecimiento sostenible en la asignación de políticas salariales, surge la necesidad de extender la cobertura a otros sectores productivos y confeccionar o perfeccionar los esquemas de protección a los derechohabientes y sus beneficiarios.

En este escenario nacional y ante la necesidad de proyectar un modelo de seguridad social para las próximas generaciones de mexicanos, en los últimos años han surgido diversas propuestas de creación de un sistema de seguridad social universal en México, cuya discusión se ha centrado en la manera de financiar el sistema¹⁵. Pese a lo cual considero que un aspecto primigenio el cual debe ser definido, mismo que se mantiene todavía impreciso, es el alcance o el sentido del concepto denominado seguridad social universal, porque partiendo de esta precisión, se podrá construir el andamiaje jurídico, social y desde luego económico, para cimentar los esquemas que deben integrarlo.

1. Conceptualización

Es nula la bibliografía existente en torno a la definición de seguridad social universal, no solo en el ámbito nacional sino también en el internacional, probablemente porque nos encontramos con un tópico de reciente construcción, sobre el cual a pesar de haberse escrito innumerables páginas respecto al tema, con predominio de los aspectos económicos y políticos, no se ha ensayado todavía un concepto que nos esclarezca el sentido, los alcances y el significado de la seguridad social universal.

John Scott refiere que la universalidad de la seguridad social, no se postula como un objetivo en sí mismo, sino como un instrumento que permite garantizar la cobertura efectiva de los más vulnerables en un contexto de alta desigualdad y bajo desarrollo institucional¹⁶, con lo cual se colige que el concepto debe incluir a los más necesitados y una activa participación del Estado o ente público.

Con relación a lo anterior, el Estado tiene la obligación de asegurar la efectividad de este derecho, creando un sistema de seguridad social universal, integral, de financiamiento solidario, unitario, eficiente y participativo, de contribuciones directas o indirectas. La ausencia de capacidad contributiva no será motivo para excluir a las personas de su protección. Los recursos financieros de la seguridad social no podrán ser destinados a otros fines¹⁷. Esta idea, no se deriva de una idea conceptual, sino de una propuesta de inclusión de atributos que debe reunir el modelo para convertirlo en general, prescindiendo de la obligatoriedad de realizar aportaciones por parte de los grupos tendientes a ser protegidos.

Una intentona final de localizar una definición de seguridad social universal, la cual hemos de reconocer infructuosa, es la elaborada por el investigador parlamentario de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, Reyes Tepach Marcial, misma que se centra en la cobertura de riesgos o contingencias a protegerse y no en una propuesta conceptual concreta, al referir:

… el sistema de seguridad social universal en los países en desarrollo busca cubrir el riesgo principal de las personas de no contar con recursos financieros ni activos productivos suficientes para sostener un nivel mínimo de consumo en las diferentes etapas del ciclo de vida: En la edad temprana se propone el instrumento denominado ingreso mínimo universal para cada niño en situación o no de vulnerabilidad; En la edad productiva, se protege al trabajador que pierda su fuente laboral temporalmente con el seguro de desempleo; y En la vejez, se formula diseñar un programa de pensión universal para los adultos mayores en situación de pobreza, vulnerabilidad o marginación, con el propósito de garantizar un ingreso monetario mínimo que les permita cubrir sus necesidades de consumo.¹⁸

De lo trasunto, se esboza el siguiente concepto:

Se entiende por seguridad social universal, el conjunto de políticas públicas, estructuradas con criterios organizacionales unitarios, eficientes y participativos, financiadas con recursos provenientes del Estado, destinadas a la protección integral de las personas económicamente débiles o en estado de pobreza, que les reconozcan la obtención de una pensión para los adultos mayores, el funcionamiento de un seguro de desempleo, cobertura total de servicios en salud y el acceso a una vivienda digna y decorosa, tendientes a eliminar progresivamente la desigualdad y alcanzar la justicia social.¹⁹

2. Sus esquemas o ámbitos de protección

Son cuatro los aspectos incluyentes de un sistema de seguridad social universal que pueden considerarlo como completo o integral, no solo por la jerarquía de los derechos protegidos, todos elevados a rango de derechos humanos y en México, algunos de ellos incluidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino por comprender ámbitos sensibles de las personas, cuya satisfacción les adjudica pautas de dignidad y decoro.

Se incluyen la i.- salud universal. ii.- un seguro de desempleo. iii.- pensión para los adultos mayores, y iv.- adquisición de vivienda.

Cierto es que quedan al margen de un sistema de seguridad social universal, la protección de los riesgos de trabajo, la maternidad, la invalidez o la vejez, los cuales están integrados al modelo proteccionista del seguro social; así como la suficiencia alimentaria, un ingreso mínimo para la niñez, y el acceso universal a la educación, contemplados en los pisos básicos de protección social.

a. Cobertura universal de salud. El art. 4 Constitucional refiere toda persona tiene derecho a la protección de la salud.²⁰, de lo cual se advierte que la universalidad de la garantía de salud ya está contemplada en nuestra Constitución Federal, ya que al utilizar la alocución toda persona indudablemente se comprende a todos los seres humanos regulados y protegidos por la Carta Magna.

Así contemplada la garantía de salud, estamos en presencia de una problemática de orden económico o político, pero no de carácter jurídico. En la gran mayoría de países en desarrollo, el Estado sólo cubre a una proporción de la población. En México, el sistema de salud está segmentado por grupos de población; integración en el caso de los seguros sociales, una separación de funciones incipiente en el caso del Seguro Popular y un mercado privado de la salud.²¹

El problema radica, no solo en la diversidad de instituciones y programas que brindan los servicios de salud, con la consabida deficiencia de coordinación que ello conlleva, sino en la ausencia de protección de sectores importantes de la población. Pero sin duda el reto más importante de la pretendida cobertura universal en salud, es el costeo y tratamiento de las enfermedades catastróficas, las cuales por la implicación de su alto costo y el tiempo prolongado de sus tratamientos, exige una protección integral a quienes las padecen.

b. Operación de un seguro de desempleo. El seguro de desempleo es un instrumento de la seguridad social, que protege de las consecuencias derivadas de la grave contingencia que representa para el trabajador, verse desprovisto de su empleo, siendo que quiere y puede continuar laborando.²²

El artículo 19 del Convenio sobre la Seguridad Social (norma mínima), suscrito en el año de 1952, prevé la existencia de un seguro de desempleo en los Estados firmantes. El gobierno Mexicano ratificó el aludido Convenio a partir el año de 1961, pero no así el Capítulo IV del mismo, mismo que prevé el referido seguro de desempleo.

Después de casi 60 años, a pesar de que a la fecha no supera la decena el número total de países de América Latina, los cuales ya prevén esta protección, México no ha adoptado un esquema proteccionista que abata la ausencia de trabajo formal o decente.

Sin duda que el desempleo es una de las plagas que azotan al mundo contemporáneo. Se trata de un severo y complejo problema del que no se han logrado sustraer ni los llamados países industrializados o del primer mundo.²³

Actualmente el artículo 191 de la Ley del Seguro Social vigente, prevé las condiciones que debe reunir un asegurado que haya quedado privado de trabajos remunerados, para efectuar un retiro parcial con cargo a su cuenta individual. Lo anterior, aunque pretende apoyar a los trabajadores, no constituye un verdadero esquema de desempleo, pues el mismo no reúne las dos características básicas del mismo, como son la aportación estatal de fondos para su financiamiento y la posibilidad de conseguir una nueva ocupación.

c. Reconocimiento de una pensión para los adultos mayores. Fue por todos conocido que a partir del año 2001, el Distrito Federal, hoy Ciudad de México inició con el programa de pago de una pensión a ayuda económica a personas de la tercera edad, con 70 años o más, y a partir de ese momento, con una marcada tendencia asistencialista, las entidades de la Federación han venido estableciendo dicho programa en sus esquemas de beneficio social.

En la actualidad se presenta un esquema dual de protección, pues el otorgamiento de una pensión al adulto mayor, se viene cubriendo por el Gobierno Federal, a través de la Secretaría de Desarrollo Social, así como por algunas Entidades Federativas, con montos económicos diversos y edades diferenciadas, con lo cual el compromiso deviene en unificar el marco prestacional en este ámbito. En el orden federal, tal como lo anuncia SEDESOL, a partir del año 2017, más de 5.5 millones de personas son beneficiarios de este programa que combina la entrega de una pensión monetaria con acciones para aminorar el deterioro de la salud física y mental de este grupo de la sociedad en condición de vulnerabilidad.²⁴

d. Adquisición en propiedad de una vivienda. Que la vivienda es para la especie humana un pequeño universo donde desarrolla y perfecciona a plenitud sus capacidades, emociones y necesidades, es una verdad acrisolada por siglos de interacción entre el hombre y su refugio, entre la familia y su hogar. Ejemplo paradigmático de la interdependencia entre los diferentes derechos humanos, garantizar el derecho a una vivienda adecuada es algo esencial para garantizar el derecho a la familia, a la no injerencia en la vida privada, a la seguridad personal, a la salud y, en definitiva, para asegurar el derecho a la vida.²⁵

En la idiosincrasia nacional, el derecho a la obtención de vivienda constituye uno de los soportes constitutivos de dignidad para millones de trabajadores mexicanos, quienes permanente se esfuerzan para conseguir y luego para legar a los suyos este significativo bien material. De ahí que constituye una honda preocupación de las instituciones gubernamentales, propiciar que cada una de las familias que integran nuestra sociedad, tenga la capacidad económica para contratar créditos baratos y suficientes, para a la postre ser propietarios de una vivienda digna y decorosa.

3. Aspecto normativo de los Seguros Sociales y la Protección Social

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prevé entre los derechos fundamentales reconocidos al pueblo de México, como parte integrante de la seguridad social universal, a la salud y a la vivienda. De igual forma, tales garantías están reguladas en leyes reglamentarias respectivas, pero la pensión para los adultos mayores y el seguro de desempleo, no forman parte integrante del texto Constitucional.

El artículo 4° Constitucional, al regular las garantías de salud y de vivienda, prevé en sus párrafos cuarto y séptimo, respectivamente, lo siguiente:

Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución… Toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa. La Ley establecerá los instrumentos y apoyos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo.

Las leyes reglamentarias reguladoras de la salud y la vivienda, son la Ley General del Salud, vigente a partir del año 1984 y la Ley de Vivienda del año 2006. Con relación a la vivienda, es importante señalar el doble tratamiento normativo que recibe ésta garantía, pues también se encuentra regulada por la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores.

Del derecho humano a la vivienda, es importante señalar que mientras la Ley de Vivienda tiende a crear un marco protector a cualesquier ciudadano y sin distingo, por el simple evento de requerir su otorgamiento, lo cual participa de las características de la protección social, la Ley del INFONAVIT, surge como prerrogativa del trabajador formal, sujeto a una relación obrero patronal, lo que implica una pertenencia al modelo del seguro social, constitutivo como principal instrumento de la seguridad social.

Igualmente, en un loable intento institucional de extender a toda la población el manto protector de los derechos sociales contenidos en nuestra Constitución, pero generando imprecisión conceptual y sin que la misma sea completa o represente un real esquema de seguridad social universal, ya desde el mes de enero del año 2004, entró en vigor la denominada Ley General de Desarrollo Social, cuyo fin primario es garantizar a toda la población en situación de vulnerabilidad o desventaja, sus derechos a la educación, la salud, la alimentación nutritiva y de calidad, la vivienda, el disfrute de un medio ambiente sano, el trabajo y la seguridad social y los relativos a la no discriminación en los términos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.²⁶

El seguro de desempleo y la pensión para adultos mayores, no se han elevado todavía a rango Constitucional, ni como parte del seguro social, ni la protección social o el desarrollo social, sino llanamente como una política asistencial puesta en práctica por gobiernos estatales o federales, pero sin estar dotados del sustento normativo para convertirlos en obligatorios y exigibles frente al Estado.

III ] Propuesta de implementación de un modelo de seguridad social universal en México

Hemos sido espectadores de la propagada crisis del estado de bienestar, así como de la instauración de un modelo económico y financiero con marcada orientación privada, en la cual grandes áreas y servicios otrora públicos, se privatizaron a grupos o empresas particulares. En México, esto fue notorio durante el sexenio del presidente Carlos Salinas de Gortari, estableciendo la etapa del neoliberalismo económico.

La seguridad social no estuvo al margen de la transformación operada, pues a partir de la expedición de la nueva Ley del Seguro Social el 1° de Julio de 1997, fueron compañías privadas quienes vienen administrando el ahorro para el retiro de los trabajadores mexicanos, denominadas Administradoras de Fondos para el Retiro, y son también privadas las compañías que pagan las pensiones en los seguros de riesgos de trabajo y de invalidez y vida, organizadas como instituciones de seguros privados.

Hace algunos años, se han iniciado procesos de rediseño del sector público, así como los servicios que provee el Estado, transformando los sistemas de seguridad social bajo la premisa de que al lado de consideraciones económicas y financieras, debe propiciarse un retorno a un sistema más justo y general de seguridad, pero que siga siendo económicamente viable y sustentable.²⁷

1. Como compromiso político del Gobierno Federal

El 1° de diciembre de 2012, el Presidente Enrique Peña Nieto, dio a conocer al pueblo de México su programa general del gobierno al cual denominó Decisiones Presidenciales. Un inicial número de trece decisiones, comprendieron diversos temas como justicia penal, cruzada nacional del hambre, seguro de vida para jefas de familia y reforma educativa, entre otras.

La Sexta Decisión, refirió lo siguiente:

México es un país en deuda con sus adultos mayores. Lo que somos como Nación, se lo debemos a las generaciones que nos antecedieron. Es tiempo de reconocer esa contribución. He dado instrucciones a la Secretaría de Desarrollo Social y de Hacienda para incluir una partida presupuestal para el Ejercicio Fiscal 2013 que modifique y amplíe el Programa 70 y Más, a fin de que todos los mexicanos mayores de 65 años reciban una pensión. De contar con el respaldo de los Legisladores, se daría el primer paso en la creación del Sistema de Seguridad Social Universal que he comprometido con todos los mexicanos.²⁸

Aunque en la citada decisión, se hable de pensiones para los adultos mayores con 65 años o más, lo anterior solo representa el primer paso para todo un sistema de seguridad social universal y aunque no se precisó el contenido de la anunciada universalización, temáticamente debe comprender como derechos o garantías mínimas además de la citada pensión, un seguro de desempleo, cobertura total de salud y vivienda digna para quien la necesite.

El 20 de Mayo de 2013, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, en el cual se establecieron algunos aspectos vinculados a la seguridad social, que representan la certeza de inconsistencias en nuestro modelo nacional de seguridad social y los inserciones de algunas prerrogativas potenciadoras hacia la integralidad o universalización.

El Plan afirma que la estructura actual del Sistema de Seguridad Social se caracteriza por contar con múltiples esquemas de protección social de limitada portabilidad entre ellos y con diferencias significativas entre sí. Dicha estructura ha resultado en una distribución desigual del gasto social y representa una limitante para generar incentivos que induzcan a la formalidad.²⁹ Un aspecto central del Plan Nacional es la preocupación por el Gobierno Federal por contar con estándares financieros sólidos y una adecuada distribución del gasto.

Se expone que un esquema de seguridad social universal debe contemplar un seguro de desempleo que proteja a las familias ante cambios temporales en la condición laboral. Este beneficio debe aportar una protección adecuada para que el trabajador cuente con un periodo de búsqueda que le permita encontrar un empleo acorde con sus capacidades y productividad.³⁰

El documento también hace referencia al compromiso gubernamental de construir toda una infraestructura que garantice el derecho a la salud de todos los mexicanos sin restricción, con especial énfasis reducir la problemática que conlleva el alto costo de algunos servicios de salud.

Finalmente, se sostiene que un México incluyente conserva como prioridad el acceso ilimitado a una vivienda digna.

En forma integrada, la sexta decisión presidencial y el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 aludido, refieren los 4 aspectos más significativos de un sistema de seguridad social universal: Pensiones para los adultos mayores de 65 años, creación de un seguro de desempleo, cobertura integral de salud y otorgamiento de vivienda digna.

2. El camino recorrido hacia su implementación

A continuación se hará referencia a los pasos realizados ejecutados a lo largo del sexenio que transita, para la materialización de las prerrogativas integradoras de la seguridad social universal.

Respecto al establecimiento de una pensión para adultos mayores, el pionero fue el Gobierno del Distrito Federal, quienes en el año de 2001 crearon un programa de apoyo social o asistencialista, que reconocía a las personas de 70 años o más el acceso a una ayuda económica bajo la modalidad de pensión mensual, por un monto inicial equivalente a los $600.00 pesos. Ya para el mes de noviembre de 2003, su Asamblea Legislativa transformó el apoyo en un derecho al publicar en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 18 de Noviembre de 2003, la Ley que establece el derecho a la pensión alimentaria para los adultos mayores de sesenta y ocho años, residentes en el Distrito Federal.

Con el ejemplo anterior, el Gobierno Federal, durante la presidencia de Felipe Calderón se instrumentó un programa de ayuda para los adultos mayores, conocido como 70 y más. Con dicho programa se empezó beneficiando a más de un millón de personas en 2007 y se incrementó el número personas beneficiadas a 3 millones 056, 816 hasta julio del 2013.³¹ Ya para el año 2016, la Secretaría de Desarrollo Social Federal anunció que otorgaba este beneficio a 5.7 millones de adultos mayores, con el requisito referente a edad de tener 65 años o más, cuyo monto económico asciende a la cantidad de $580.00 pesos mensuales, pagaderos cada dos meses.

El 8 de septiembre de 2013, el Presidente de la República, en ejercicio de su facultad de iniciativa legislativa, presentó a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, el proyecto de Ley de Pensión Universal, sustentada en principios de universalidad, equilibrio financiero y apoyo al ahorro de largo plazo.

El 18 de Marzo de 2014, el Pleno de la Cámara de Diputados aprobó el dictamen que expide la Ley de la Pensión Universal, que propende a garantizar una vejez digna a los adultos mayores. El proyecto aprobado prevé un monto inicial de $580.00 pesos, la cual se irá incrementando progresivamente en un lapso de 15 años, para situarse en los $1,092 pesos. Podrán recibirla inclusive quienes ya reciban otra pensión menor al monto antes señalado, contando con una participación activa del Instituto Mexicano del Seguro Social para la acreditación de requisitos para el pago de la pensión. A la fecha de edición, el Senado de la República no ha realizado la aprobación de la Ley de la Pensión Universal.

Con relación a la creación de un seguro de desempleo, el mismo 8 de septiembre de 2013, en iniciativa conjunta a la Ley de la Pensión Universal, el Presidente Enrique Peña Nieto presentó a la Cámara de Diputados del Congreso Federal, la Iniciativa de Ley del Seguro de Desempleo, la cual protege al trabajador contra la falta de empleo remunerado, siempre que hayan estado afiliados al IMSS o al ISSSTE.

La ayuda por desempleo se cubrirá en pagos mensuales, que no superarán 6 mensualidades, y provendrán de un nuevo modelo de ahorro sustentado en cuentas mixtas, dentro de la cuenta individual de cada trabajador que administre su Afore elegida, así como en un fondo solidario constituido y administrado por el Gobierno Federal.

El 18 de marzo de 2014, la Cámara de Diputados y por mayoría, aprobó no el original proyecto presidencial de la Ley del Seguro de Desempleo, sino la implementación de reformas y adiciones a la Ley del Seguro Social, que incluye en su articulado el seguro de desempleo. Lo anterior se vislumbra como algo lejano al compromiso gubernamental de fondear a los trabajadores que han perdido su trabajo, pues se sostiene que lo que aprobó la Cámara de Diputados es simplemente un mecanismo que le permite al trabajador acceder con muchas restricciones a sus propios recursos y que en un principio estaban destinados a la adquisición de una vivienda digna para la clase trabajadora del país.³² Igualmente a la conclusión del presente artículo, el Senado de la República no ha realizado la inserción del seguro de desempleo en la Ley del Seguro Social.

La operación de un sistema con cobertura universal de salud, no se viene gestando con propuestas legales o cambios legislativos, sino en el orden operativo de las dependencias vinculadas a los servicios de salud en México, como el IMSS, el ISSSTE y la Secretaría de Salud Federal o las locales de los gobiernos estatales, por lo tanto el tópico se ha convertido en escenario de declaraciones e incertidumbres.

Ejemplo de lo anterior, lo constituye la nota periodística publicada en el periódico Universal, del día 17 de Mayo de 2016, en la cual Gabriel O’Shea Cuevas, titular de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, dependiente de la Secretaría de Salud³³, señaló que a partir del mes de junio de dicha anualidad se estaría dando el primer paso para el sistema universal de salud mexicano, mediante el cual cualquier persona podría ser atendida por el IMSS, el ISSSTE o las Secretarías de Salud Federal o Locales, sin importar su calidad de afiliado o no. A la fecha no se tiene conocimiento de que las instituciones anteriores hayan establecido las políticas necesarias para brindar atención médica sin restricciones.

Otra declaración en el orden político fue la vertida el día 9 de Septiembre de 2017 por el Dr. José Narro Robles, titular de la Secretaría de Salud Federal, quien informó que durante el sexenio se ha logrado una enorme mejoría en los programas de salud y en la cobertura a los servicios de la población, con lo cual se está a punto de lograr una cobertura universal con 60 millones de asegurados en el IMSS y 53.5 millones afiliados al seguro popular, lo cual muestra que en los últimos 6 años se proporcionaron mayores servicios de salud y seguridad social a la población.³⁴

Con lo anterior, se evidencia que el factor cuantitativo por el alcance poblacional de los servicios de salud que conlleva, es el que impera para hacer declaraciones en torno a una presunta universalidad, cuando la calidad y especialidad de los servicios médicos otorgados, debe constituir un aspecto inseparable de la cantidad de beneficiados.

El derecho de los mexicanos para acceder a una vivienda digna, prevista Constitucionalmente y regulada en la Ley de Vivienda y en la Ley del INFONAVIT, a pesar de la larga tradición normativa desarrollada, ha quedado siempre rezagada de la demanda social por espacios habitacionales para vivir en familia. Con lo cual el déficit en la actualidad supera varios millones de viviendas, mismas que presentan requerimientos sociales en ser adquiridas a bajo costo y estar equipadas con las medidas, dimensiones y aditamentos suficientes para alcanzar orgullo y decoro en sus propietarios.

Con esta finalidad el Ejecutivo Federal anunció un paquete de medidas para fomentar la construcción de vivienda y hacerla accesible a todas las familias, principalmente aquellas cuyos ingresos mensuales no superan los cinco salarios mínimos. Estas acciones detonarán una inversión de 370 mil millones de pesos en la construcción de 500 mil espacios habitables en beneficio de más de 6 millones de mexicanos.³⁵

Cierto es que durante los últimos años hemos presenciado un acelerado desarrollo en el mercado habitacional, principalmente para consumidores de elevado nivel socioeconómico, de lo cual deviene en imperativo la búsqueda y desarrollo de proyectos inmobiliarios para trabajadores e independientes de bajos y medianos recursos.

Las 4 medidas principales de la propuesta presidencial se aplican en los siguientes rubros: acciones para respaldar la economía familiar; vivienda digna; apoyos para sectores especiales de la población y respaldo fiscal a la industria de la construcción.³⁶

3. Viabilidad jurídica y económica

Las 4 grandes áreas del desarrollo social, todos elevados a la categoría de derecho humano o fundamental, la salud, las pensiones, la vivienda y apoyo contra el desempleo, constituyen o deben constituir los soportes de un proyecto visionario y duradero de seguridad social universal y éste no puede construirse sin la conjunción en perfecta avenencia, de los ámbitos jurídico y económico.

En el orden jurídico, tenemos importantes avances en materia de salud y de vivienda, pues ambos constituyen derechos públicos del pueblo de México, al estar contemplados como garantías individuales por nuestra Carta Magna y como derechos humanos, por distintos pactos y convenios internacionales suscritos y ratificados por el Gobierno Mexicano, sin soslayar las leyes reglamentarias que materializan estas prerrogativas, con lo cual su viabilidad es una realidad y no una posibilidad.

Con relación a la implementación de una pensión para los adultos mayores, así como la creación de un seguro de desempleo, los proyectos reguladores de ambos, se encuentran desde hace varios años ya en fase legislativa, pese a lo cual no se han consolidado. El vaticinio es que el resto del sexenio no se producirán cambios al respecto y seguiremos esperando su implementación, aunque lo ideal para la consolidación integral del proyecto de Enrique Peña Nieto, es su urgente aprobación.

Desde la vertiente económica, en general, siempre la seguridad social estará comprometida con aspectos financieros y macroeconómicos, donde cualquier cambio o innovación a realizarse exigirá el respaldo de dinero público y en ocasiones hasta privado; la proyección de una propuesta de seguridad social universal, no puede concretarse sin el aval del financiamiento y aportación del Estado, y más cuando se pretende brindar coberturas totales en aspectos como la salud o las pensiones.

Gerardo Gutiérrez Candiani, presidente del Consejo Coordinador Empresarial, refirió que México se encuentra todavía lejos de consolidar un sistema de seguridad social con un paquete sólido de derechos, integral y económicamente sustentable, para poder hacer frente a los retos que plantea el futuro por la evolución demográfica.³⁷

Tratándose de un país como México donde la deuda social es tan profunda y subsisten millones de personas bajo criterios de pobreza, la pretensión de dotarles de prestaciones básicas implica el compromiso de destinar importantes recursos a su puesta en práctica.

Recientemente, Macario Schettino afirmaba que

En salud gastamos cerca de 6.0 por ciento del PIB, y cinco puntos vienen del gobierno, en Salud, IMSS, ISSSTE y entidades federativas. Pero esta cantidad sí está muy lejos de lo que se gasta en países avanzados; en Europa el gasto promedio ronda 12 por ciento del PIB. Algo parecido ocurre en pensiones, en donde gastamos hoy tres puntos del PIB, pero está creciendo a un ritmo de un punto del PIB cada seis o siete años. Más exactamente, para 2025 serán 5.5 por ciento del PIB, 7.0 por ciento en 2030 y 9.0 por ciento en 2035.³⁸

Las cifras anteriores provienen de una etapa anterior a la pretendida implementación de la seguridad social universal, de lo cual se advierte que el porcentaje aumentará. Para el año 2030, la salud universal costará 7.3% del PIB, y para el año 2050, representará el 9.2%. En cuanto a las pensiones, para el año 2030, las pensiones universales representará el 4.6% del PIB, y para el año 2050, será del 5.0%.³⁹

IV ] Conclusiones

La materialización de la seguridad social en los individuos, simboliza la satisfacción de sus más elementales necesidades y lo alejan de la incertidumbre de su devenir vital y constituye un derecho humano, reconocido por el derecho nacional e internacional.

Un modelo integral de seguridad social, debe comprender cuando menos cuatro aspectos básicos: cobertura universal en salud, pensión mínima para los adultos mayores, implementación de un seguro de desempleo y financiamiento de vivienda digna y decorosa; la suma de todos ellos constituyen componentes integradores del modelo.

La propuesta de implementación de un modelo de seguridad social universal, realizada por el Presidente de México Enrique Peña Nieto desde el día de su toma de protesta, adolece de una puntualización de los componentes constitutivos de su modelo, y reducirlo al establecimiento de una pensión para los adultos mayores, tal como está anunciada en su Sexta Decisión presidencial, deviene en una imprecisión conceptual, por lo cual debió comprometerlo con todos los derechos y prestaciones señaladas.

En México, la salud y a la vivienda, constituyen sendos derechos reconocidos por el artículo 4 Constitucional y por sus Leyes reglamentarias respectivas; la pensión universal para los adultos mayores y el seguro de desempleo constituyen proyectos legislativos inconclusos, sin fecha programada de terminación.

Por el tiempo transcurrido, las implicaciones conceptuales, nuestra realidad económica y la magnitud del compromiso adoptado por el Gobierno Federal, se considera que se ha incumplido el compromiso de implementar un modelo de seguridad social universal en México y se afirma que las condiciones económicas no son las idóneas para concretarlo y la adopción de los cambios jurídicos necesarios para su consecución siguen pendientes.

Con todo y pese al incumplimiento, la seguridad social, la protección social y el desarrollo social, han salido victoriosos del lance, puesto que hoy tenemos numerosos académicos y especialistas volcados en actividad crítica y propositiva y a millones de mexicanos esperanzados y necesitados de la consolidación y puesta en marcha de un sistema de seguridad social universal.

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Fecha de recepción: 23 de enero de 2018

Fecha de aprobación: 22 de mayo de 2018