El modelo de justicia constitucional en México

ROXANA PAOLA MIRANDA TORRES¹

SUMARIO: I. Antecedentes del control de la constitucionalidad. II. Marco contextual y problemática de la justicia constitucional en México. III. Análisis de las constituciones locales. IV. Marco teórico. V. Un Tribunal Constitucional para Jalisco. VI. Conclusiones.

Resumen. En México existe una tendencia de establecer tribunales constitucionales locales con la idea de resolver los problemas relativos a la aplicación y protección de cada constitución estatal, sin embargo, estos esfuerzos han sido aislados, de acuerdo a las necesidades políticas, económicas y jurídicas de cada entidad, estos tribunales conocen de juicio de amparo, controversias constitucionales, controversias por omisión legislativa, entre otras cuestiones, sin existir un modelo en cuanto a su organización ni materias de las que conocen, lo que pone en tela de juicio su eficacia.

Palabras clave: Constitución, control constitucional, tribunal constitucional, federalismo.

Abstract. In Mexico there is a tendency to establish local constitutional courts with the idea of solving the problems relating to the implementation and protection of each estate constitution, but these efforts have been isolated, according to the political, economic and legal implication of each entity. These courts hear of Amparo, constitutional disputes, and controversies over legislative inaction, among other things; without having a model in terms of its organization or subject matters, questioning their effectiveness.

Keywords: Constitution, constitutional control, constitutional court, federalism.

I ] Antecedentes del control de la constitucionalidad

El caso Marbury vs. Madison fue el antecedente del control constitucional de las leyes, pero no significó el establecimiento de un órgano especializado para tal efecto. Así podemos decir que el control difuso de la constitucionalidad de los actos de la autoridad es el más antiguo medio de control, se trata de un tipo de control que permite a cualquier juez, defender la regularidad constitucional de las leyes². Este sistema estuvo vigente todo el siglo XIX y parte del siglo XX, pero después de la Primera Guerra Mundial, Europa buscó un nuevo sistema de control constitucional.

En este orden de ideas y de la mano de Hans Kelsen se estableció en la Constitución Austriaca de 1920 un Tribunal Constitucional Federal con características de independencia, especial, concentrado, con efectos de cosa juzgada y erga omnes; creado ex profeso para juzgar sobre el respeto a la Constitución, revisando la constitucionalidad de las leyes³. Este modelo encontró eco en los Estados europeos después de la Segunda Guerra Mundial.

Así, podemos mencionar tres etapas de la creación de los Tribunales Constitucionales, la primera etapa a partir de la Primera Guerra Mundial con el modelo planteado por Kelsen, una segunda después de la Segunda Guerra Mundial donde además de la constitucionalidad de las leyes se propone la protección de los derechos humanos, aquí encontramos la creación del Tribunal italiano en 1949; finalmente una tercera etapa con la proliferación de estos tribunales en América Latina a partir de 1970 aproximadamente, así podemos encontrar Cortes o Tribunales que se encuentran fuera del Poder Judicial como el caso de Chile, Perú, Portugal, etc.; Tribunales Constitucionales dentro del Poder Judicial en Bolivia y Colombia; Salas Constitucionales Autónomas que forman parte de las Cortes Supremas, tal es el modelo de Costa Rica y Venezuela; finalmente Cortes Supremas realizando funciones de Tribunales Constitucionales en Argentina y México⁴.

Existen muchas definiciones de Tribunal Constitucional, sin embargo siguiendo a Favoreu podemos establecer que se trata de un órgano con autonomía funcional cuyas materias objeto de estudio son: a) el control de la regularidad de las elecciones; b) la resolución de conflictos en la esfera de competencias, garantizar el buen funcionamiento de los poderes públicos y la distribución de sus competencias; c) el control de la constitucionalidad de leyes y d) la protección de los derechos humanos⁵.

A partir de este desarrollo de los tribunales constitucionales en el mundo, México no se ha quedado atrás y se han realizado una serie de reformas constitucionales al apartado del Poder Judicial Federal y en el ámbito estatal se desarrolló la justicia constitucional local, tal y como veremos en los siguientes apartados.

II ] Marco contextual y problemática de la justicia constitucional local en México

Las Constituciones de 1857 y 1917 recogen esta expresión federalista, y de los artículos 39, 40 y 41⁶, que se mantienen en los mismo términos en ambas Constituciones, se desprenden tres grandes premisas de nuestro federalismo, reconocidas expresamente: la soberanía nacional reside en el pueblo; como expresión de voluntad popular nos constituimos en una república compuesta de Estados libres y soberanos; el pueblo ejerce su soberanía a través de los poderes de los Estados en todo lo concerniente a sus regímenes interiores⁷.

En virtud del sistema federal coexisten dos órdenes jurídicos con jurisdicción sobre las mismas personas y el mismo territorio, pero con diferente ámbito de aplicación; también representan dos fuentes de autoridad los primeros llamados poderes federales y los segundos no menos importantes llamados: autoridad local, o sea, las entidades federativas, por ser integrantes de la Nación mexicana, a las que la Constitución llama: estados libres y soberanos. Ambas formas de organización en cuanto a autoridades y facultades, conforman lo que se conoce constitucionalmente como Estados Unidos Mexicanos⁸.

Así, las autoridades locales gozan de igual legitimidad e idéntica responsabilidad y compromiso con los mexicanos, si bien al suscribir el pacto federal los estados asumieron limitaciones, también establecieron la base constitucional que los hace gobierno, por lo que ejercen sus propios poderes en lo legislativo, en lo administrativo y lo judicial. Se reservaron el derecho a gobernarse.

El pacto federal que nos constituye como nación, porque las entidades federativas renuncian a su soberanía exterior a fin de unirnos como nación, conservando los estados miembros autonomía y soberanía al interior, por lo que subsisten autoridades, legislaciones locales y federales con facultades y reglas de competencias delimitadas por la ley.

En este marco constitucional, el artículo 124⁹ establece que las facultades que no están expresamente concedidas a la federación, se entienden reservadas a los Estados, pero en la práctica se ha interpretado a contrario sensu, pues cada vez se amplía más el ámbito federal reduciendo el estatal.

Existen indicadores para medir el federalismo; en primer lugar el porcentaje de las recaudaciones, cuánto recauda el gobierno central, cuánto los gobiernos estatales y cuánto los gobiernos municipales; el segundo indicador cuánto se gasta; un tercer, es el impacto o el grado de importancia de las leyes federales; además la impartición de justicia. El gobierno federal es el que recauda la mayor parte de lo que se capta como ingresos fiscales del estado mexicano. En relación a la legislación federal, basta consultar el número de leyes federales que existen, son casi 300, hay leyes para lo más trivial posible. Tenemos un federalismo en apariencia pero somos más centralistas que algunos países con sistemas unitarios¹⁰.

De esta manera, por razones históricas, sociales y políticas nuestro país desarrolló un modelo de organización centralista y la impartición de justicia no es la excepción, la Suprema Corte de Justicia de la Nación desde el siglo XIX a la fecha se ha encargado de dirimir los conflictos de interpretación constitucional en México¹¹.

El hecho de que en ocasiones sosteniendo el criterio de violaciones indirectas a la Constitución Federal, bajo el amparo de los artículos 14 y 16 constitucionales¹², la Suprema Corte haya entrado a conocer asuntos del orden local, cerraron la puerta a un eventual control de constitucionalidad en las entidades. La falta de ingeniería constitucional y el conservadurismo que han motivado las grandes ramas del Derecho Constitucional, pusieron en el mandamiento de ese aletargamiento doctrinal y legislativo¹³, por lo que quedó centralizada la administración de justicia en todo el país, se aniquiló el federalismo en el ámbito judicial y los jueces estatales quedaron sometidos a los tribunales de la Federación.

En este contexto, el año 2000 fue un parteaguas para la instauración del constitucionalismo local, el estado de Veracruz fue modelo en esta tendencia y en la actualidad veintidós entidades federativas cuentan con distintos mecanismos de justicia constitucional¹⁴ que denominamos como local pues cuentan con los instrumentos de índole jurisdiccional para la protección, preservación, interpretación y aplicación directa de la normativa suprema de esos Estados¹⁵.

A través de este régimen de justicia se da la posibilidad a las entidades federativas para construir un modelo constitucional para los problemas nacionales a partir de la visión local: los derechos humanos, el equilibrio de poderes, la justicia, etc. Muchas de las alternativas se pueden diseñar e instrumentar dentro de los Estados, sin necesidad de acudir a un modelo centralista: la imaginación, la creatividad y la novedad son características propias de un régimen federalista basado en la fuerza de sus partes, no en una sola de ellas, la federación. En consecuencia:

Si la gran parte de los conflictos que aquejan nuestra nación, nacen, se reproducen (y resucitan) en el ámbito local, lo lógico es que los estados edifiquen un paradigma que les permita gobernar y vivir en forma democrática dentro de su régimen constitucional. Las entidades federativas deben olvidar la época del modelo centralista, para iniciar una etapa más constructiva e innovadora dentro del sistema federal: el constitucionalismo local¹⁶.

Por el momento las entidades de la República mexicana que cuentan con instituciones de control de constitucionalidad local: todas ellas se han alejado de la idea Kelseniana, que exige tribunales constitucionales independientes de cualquiera de los tres poderes en los que tradicionalmente se ha dividido el ejercicio del poder público para incardinar a la justicia constitucional en el ámbito del Poder Judicial estatal¹⁷. Y además cuentan con una problemática específica:

1. Cada estado ha construido su defensa constitucional en relación a su contexto político y social (nomología¹⁸). No existe un constitucionalismo local sistematizado, sino que han surgido esfuerzos aislados, que tal vez no han dado los resultados deseados, ni han puesto de manifiesto la innegable necesidad de desarrollar el constitucionalismo estatal.

2. Existe una falta de conocimiento y difusión de este derecho entre la ciudadanía. Las personas desconocen que cuentan con un juicio de amparo local, por ejemplo.

3. La falta de voluntad política de la Federación para reconocer y fortalecer la soberanía de los Estados. En materia jurídica resulta manifiesto el centralismo con el que actúa el gobierno federal, al asumir la facultad de interpretar las leyes estatales, obligando a los tribunales locales a sujetarse a ciertas determinaciones, basta ver las últimas reformas en materia electoral para darnos cuenta que cada día somos más centralistas.

4. Las sentencias que dictan las salas o tribunales constitucionales de las entidades federativas no son definitivas y pueden ser impugnadas ante el Poder Judicial Federal.

5. La justicia constitucional local y federal se entrecruzan, no existe entre ellas una frontera y reglas que los distingan y articulen entre sí como existiría en una República Federal. La codificación en esta materia carece de una directriz.

Por lo anteriormente expuesto y después de más de quince años de la Justicia Constitucional en las distintas entidades federativas, nos damos cuenta que tenemos pendientes varios retos para defender el constitucionalismo local y fortalecer el ejercicio de la soberanía como: establecer el principio de definitividad de las sentencias, la posibilidad de sentar jurisprudencia en materia constitucional local obligatoria para los juzgados estatales, la articulación de los mecanismos nacionales y locales y sobre todo establecer un diseño constitucional para un modelo de Tribunal Constitucional que dé homogeneidad y certeza en los Estados que trabajan en la implementación de este sistema¹⁹, dar certeza jurídica a la población, entre otros.

III ] Análisis de las constituciones locales

La justicia constitucional es un tema que está ahora en el debate nacional, que plantea enfocar otro ángulo del nuevo federalismo: la posibilidad de que los Estados de la República puedan resolver sus problemas constitucionales en el marco de sus instancias jurisdiccionales, sin tener que recurrir al Poder Judicial Federal²⁰.

En este orden de ideas, los Estados muestran interés en legislar sobre esta materia y es así como veintidós entidades ya lo han hecho pero de manera muy distinta entre sí.

A continuación presentamos una tabla que contiene por orden alfabético cada uno de los Estados que ha incorporado la justicia constitucional en su régimen, la fecha de la reforma constitucional, las garantías constitucionales que conocen y la forma de integración del tribunal o sala competente, para su realización se consultaron las Constituciones y en algunos casos las Leyes Orgánicas del Poder Judicial respectivas a cada Estado.

TRIBUNALES CONSTITUCIONALES LOCALES

CUADRO COMPARATIVO

Una vez que analizamos el cuadro anterior, nos damos cuenta que no existe un modelo de Tribunal Constitucional como tal, cada Estado ha ido trabajando en diseñar su propio estilo en relación a su nomología, no existe una sistematización ni directrices ni una codificación en esta materia, así del cuadro comparativo precedente, se desprende el siguiente análisis:

a. Existen una tendencia a partir del año 2000 en los Estados de la República Mexicana de legislar en torno a la justicia constitucional local, aunque hay casos en que las Constituciones ya establecían algún mecanismo de justicia constitucional, como en el Estado de Morelos que las Controversias existían desde 1930 aunque después tuvo ciertas reformas (agosto de 2003) para adecuarlas al contexto actual.

b. Es posible observar un número importante de entidades que no han trabajado en el constitucionalismo local como Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Jalisco, Michoacán, Puebla, San Luis Potosí, Sonora, Tamaulipas y el Distrito Federal.

c. No existen Tribunales Constitucionales como tales, en la mayoría de los casos quien resuelve es el Pleno de los Tribunales Superiores de Justicia, aunque hay Estados como Veracruz y Quintana Roo que han creado salas constitucionales que son de instrucción en ciertos juicios y de instrucción y resolución en otros. En cambio Chiapas cuenta con un Tribunal Constitucional estatal aunque no es independiente sino que pertenece al Poder Judicial del Estado, además está el caso de Nayarit que cuenta con una Sala Constitucional Electoral y Quintana Roo que tiene una Sala Constitucional y Administrativa.

d. En relación a las garantías que conoce cada Estado, no existe una homogeneidad, por ejemplo: los casos del control difuso de la Constitucionalidad local está previsto en Coahuila. Por cuanto hace al catálogo de medios judiciales de defensa de la Constitución estatal, Veracruz, Tlaxcala, Nayarit, Oaxaca y Chihuahua cuentan con amparos locales, mientras que la acción por omisión legislativa está prevista en Veracruz, Tlaxcala, Chiapas y Quintana Roo; y aunque casi todos los estados han regulado las controversias constitucionales, -en algunos estados tienen una denominación diferente, conflictos- y las acciones de inconstitucionalidad, sin embargo, establecen distintas reglas procesales para estos medios de impugnación, sobre todo en el capítulo de legitimación. También está el caso del Estado de Tabasco que contempla una acción de revisión municipal o Nayarit que además conoce de medios en materia electoral cuando en los demás Estados existe un tribunal especializado en materia electoral para resolver sobre esas cuestiones.

e. Cada tribunal constitucional o sala constitucional obedece a un esfuerzo aislado por parte del Estado para consolidar la justicia constitucional en aras de la soberanía estatal, sin embargo un punto pendiente sería analizar la efectividad y la certeza jurídica que ofrecen estos tribunales.

Esta simple revisión nos permite ver que entre los Estados de la República mexicana que han adoptado este sistema de justicia constitucional, no existe una homogeneidad en la estructura orgánica, en la institución controladora, en las garantías de independencia de sus miembros, en la designación de los magistrados, en las competencias, en los actos impugnables y en la obligatoriedad de sus resoluciones entre otras cuestiones, además no operan como un verdadero Tribunal Constitucional, de ahí la necesidad de plantear un modelo a partir de la Constitución.

Así en el derecho comparado, tomaremos como paradigma el caso de Alemania, que es un Estado federal, democrático y social²¹ y debido a su historia peculiar, Alemania tiene una doble jurisdicción constitucional que comparten el prestigioso Tribunal Constitucional Federal y los 15 Tribunales Constitucionales de los Länder. Estos últimos están configurados de forma distinta en las respectivas Constituciones de los Länder. Su ámbito de control es, debido a la concentración de los guardianes de la Constitución del respectivo Land y con ello forman un eslabón significativo dentro del estado de Derecho en Alemania²².

La creación de 15 tribunales Constitucionales estaduales como guardianes de las constituciones de los Länder descansa sobre la autonomía constitucional de los Länder. Objeto de control de estos tribunales sólo pueden ser actos basados en la soberanía de los Länder. Por ello la jurisdicción constitucional de la Federación y de los Länder existen una al lado de la otra de forma independiente. El Tribunal Constitucional Federal controla la Jurisprudencia de los Tribunales Constitucionales estaduales únicamente en raros casos de excepción con relación al respeto de los derechos procesales fundamentales en los procedimientos y con relación al derecho de igualdad en caso del control de elecciones del Land²³.

A pesar de la paralelidad de los procedimientos de jurisdicción constitucional no surgen problemas de divergencias debido a los distintos objetos en litigio. Los tribunales constitucionales estaduales utilizan como parámetro de control únicamente la respectiva Constitución del Land, mientras que el Tribunal Constitucional Federal, también en el caso de controlar una norma del Land, la examina sólo a la luz de la ley fundamental y no de la Constitución del respectivo Land. En consecuencia la parte dispositiva de la respectiva sentencia se reduce a la constatación de la compatibilidad o incompatibilidad del acto de soberanía del Land examinado sólo con relación a la Ley fundamental (Tribunal Constitucional Federal) o la Constitución del Land (Tribunal Constitucional del Land)²⁴.

Los tribunales constitucionales provinciales alemanes, coexisten con el Tribunal Federal sin ser agencias de éste, lo que prueba que pueden convivir armónicamente varios ordenamientos fundamentales, agregando los correspondientes instrumentos de control, si se cuenta con herramientas procesales adecuadas y con criterios jurisdiccionales prudentes.

En este tenor, se propone en la presente investigación la creación de un diseño constitucional de Tribunal Constitucional para los Estados, dotados de autonomía e independencia frente a los poderes existentes, para garantizar una efectiva justicia constitucional local.

IV ] Marco teórico

Para realizar algunas consideraciones sobre el control constitucional en México, implica retomar algunos conceptos básicos y teorías relativos a las formas de gobierno, justicia, democracia, constitución, defensa constitucional, además de la soberanía, federalismo y garantías constitucionales, entre otros.

Lo anterior nos llevaría a retomar las ideas de grandes pensadores como Aristóteles, Rousseau, Montesquieu, Hobbes, Locke, de manera principal.

En relación al federalismo encontramos varias doctrinas y posturas que innegablemente tienen su origen en los Estados Unidos de Norteamérica, en la Constitución norteamericana de 1787, modelo en el que se inspiraron nuestros constituyentes de 1824 para alumbrar el federalismo mexicano. Sin duda tendremos que hacer referencia a El Federalista de Madison, Hamilton y Jay; así como consultaremos La Democracia en América de Alexis de Tocqueville.

Además, en torno al control constitucional Carl Schmitt y Kelsen a través de distintas obras nos explican en qué consisten las garantías constitucionales y a quién corresponde la defensa de la Constitución, siendo el último quien establece un modelo de Tribunal Constitucional con características específicas.

Finalmente, estudiaremos las teorías de los autores que han tenido impacto en la consolidación de la justicia constitucional en América latina y en México como son Héctor Fix-Zamudio, Ferrer Mac-Gregor, José de Jesús Covarrubias Dueñas, José Barragán Barragán, González Oropeza, entre otros.

V ] Un tribunal constitucional para Jalisco

Jalisco siempre ha tenido presencia en el desarrollo del federalismo en nuestro país, podemos mencionar que en nuestra entidad se estableció la primera diputación provincial pronunciada abiertamente contra el gobierno de México y del mismo Congreso, a favor de estados libres y soberanos, pero federales²⁵.

Sin embargo, han existido algunos esfuerzos sin consolidarse por parte de distintas legislaturas para la creación de un Tribunal Constitucional, en este sentido a principios de 2015 se convocó a una serie de foros para conocer la opinión de destacados constitucionalistas sobre este asunto.

Según los legisladores se pretende que este Tribunal sea una institución que proteja y defienda la Constitución Política del Estado de Jalisco; tutele los derechos fundamentales; sea una instancia que resuelva con agilidad las controversias entre los poderes públicos, así como entre el ciudadano y la autoridad.

Además de que garantice los derechos humanos, la impartición de justicia eficiente y eficaz, y la correcta aplicación de los tratados internacionales; que contribuya a reforzar la soberanía y la interpretación constitucional del estado. Otra finalidad de este órgano es para establecer en el ámbito local, el hecho de que el Poder Judicial pueda dejar de aplicar una ley, disposición o acto de algún poder si contraviene a las disposiciones constitucionales.

En este orden de ideas, un tribunal constitucional para nuestro Estado serviría para resolver nuestra problemática de acuerdo a nuestra realidad, a nuestra nomología, a nuestra forma de pensar y de actuar, sin pretender que una autoridad que no conoce nuestro contexto nos dé una solución, sería una institución que consolidaría nuestra soberanía.

VI ] Conclusiones

1. Los Tribunales Constitucionales han evolucionado en el mundo de distintas formas de acuerdo a la realidad social, política, jurídica de cada país, destacando distintas etapas, sin existir un modelo específico, cuya función principal es la defensa de la constitución.

2. En nuestro país, de acuerdo con las tendencias internacionales ha surgido el esfuerzo de crear tribunales constitucionales locales, con distintas formas de organización, garantías constitucionales, sin existir un paradigma específico.

3. Esta tendencia es cada vez mayor y significa una lucha por la consolidación del federalismo y de resolver los conflictos de cada estado desde una visión interna de acuerdo a su nomología.

4. En Jalisco se han hecho esfuerzos sin llegar a consolidarse, estamos a la espera.

5. La realidad es que mientras no exista disposición de las autoridades federales ni una reforma integral en relación a la organización de los estados (artículo 116 constitucional entre otros) que señale la organización, forma de designación de sus miembros, competencias, naturaleza y definitividad de las sentencias, etc., es decir, un modelo de justicia constitucional local, estos tribunales se convierten en una instancia más.

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Fecha de recepción: 23 de febrero de 2016

Fecha de aprobación: 14 de abril de 2016