Las Leyes de Ordenamiento Constitucional

RICARDO JESÚS SEPÚLVEDA IGUÍNIZ¹

SUMARIO: I. ¿Por qué hablar de leyes intermedias?

II. El detallismo y el reformismo constitucional, dos posibles males. III. Hacia un nuevo constitucionalismo en México. IV. Las leyes de ordenamiento constitucional, una propuesta. V. Conclusiones.

Resumen. La experiencia desde hace más de un siglo, en muchos sistemas constitucionales, de establecer un rango intermedio de legislación, se retoma como una posible alternativa para corregir algunas desviaciones del constitucionalismo mexicano que han debilitado la legitimidad del texto constitucional y su significación cultural. Particularmente se requiere atender el número creciente de reformas y la excesiva reglamentación de las normas constitucionales. Se propone adoptar, con el nombre de leyes de ordenamiento constitucional, este modelo para México, como un instrumento para su modernización.

Palabras clave: Leyes intermedias, leyes orgánicas, leyes de desarrollo constitucional, leyes nominativas.

Abstract. The experience of more than a century, in many constitutional systems, of establishing an intermediate range of legislation, is taken up as a possible alternative to correct some deviations of Mexican constitutionalism that have weakened the legitimacy of the constitutional text and its cultural significance. In particular, it is necessary to address the growing number of reforms and the excessive regulation of constitutional norms. It is proposed to adopt, with the name of laws of constitutional order, this model for Mexico, as an instrument for its modernization.

Keywords: Intermediate laws, organic laws, constitutional development laws, nominatives laws.

I ] ¿Por qué hablar de leyes intermedias?

Aunque en México no se hayan implementado aún, desde hace más de un siglo diversos sistemas jurídicos han ensayado el incorporar en sus fuentes de Derecho diferentes rangos legislativos. Tal es el caso de Francia, España, Chile, Brasil, Ecuador, Panamá, Perú y Venezuela, entre otros.

Llama la atención, el que ésta práctica se haya desarrollado tan ampliamente y el que sus beneficios no hayan permeado en México ya que, de hecho, apenas existen algunas menciones en la doctrina y algunos incipientes ensayos legislativos, a los que haremos alusión más adelante.²

Aquí es donde cabe la pregunta sobre el objetivo y sentido de estas leyes intermedias.

Cabe aclarar que el hablar de rangos o niveles entre diversas piezas legislativas, no es estar refiriéndose a diferencias temáticas, como las que hay entre una ley fiscal o una ley mercantil. Tampoco se constriñe a diferenciar entre leyes que se denominan de manera distinta según su objetivo, como, por ejemplo, se distinguen entre leyes orgánicas o leyes reglamentarias. En el caso de las leyes intermedias, que reciben distintos nombres según el país que las adopte,³ su diferencia es otra. Se trata de disposiciones normativas de carácter especial, a las que se les da un rango distinto del rango común, a través de aplicarles un proceso de elaboración y aprobación más rígido y de destinarles materias en específico. Normalmente son disposiciones legales de jerarquía superior, pero pueden no serlo, simplemente se quedan como de rango o categoría especial. Su característica fundamental es que tienen notas formales (en su proceso de creación) y notas materiales (en su contenido) de carácter especial.

¿Cuál es, por lo tanto, la razón de ser de estas normas? Desde hace algunos años que inicié mi investigación sobre estas leyes me he ido convenciendo de que su justificación está más en sus efectos indirectos que en su propósito directo. De manera recurrente se pueden encontrar argumentaciones a favor de estas leyes, aduciendo que su beneficio estriba en lograr mayor ponderación en el debate legislativo, o bien, en elevar la estabilidad de la legislación lo que resulta justificado para determinadas materias.

Estas razones se parecen mucho a la argumentación con la que Mariano Otero justificó su propuesta de que existieran leyes constitucionales en el Acta de Reformas de 1857.⁴

Sin embargo, aunque no puede negarse que estos objetivos son los primeros que se persiguen con la instauración de leyes intermedias, mi perspectiva es que el mayor beneficio está en el impacto sobre el conjunto del sistema de constitucional de fuentes y particularmente la fortaleza que provoca en el texto de la Constitución.

Para entender este planteamiento es necesario detenerse en los efectos que estos procesos producen en la dinámica parlamentaria. Estas consecuencias proceden de aislar una determinada materia del proceso legislativo ordinario dándole una especial relevancia y una particular estabilidad. Si miramos con detenimiento, esto es precisamente lo que sucede con las normas constitucionales: tienen una especial relevancia y por ello se les protege con una mayor rigidez, lo que conlleva a que tengan mayor estabilidad. Con la misma lógica se establecen las leyes intermedias, es por ello por lo que estas leyes incentivan a descargar parte del texto constitucional en un rango distinto al de la legislación ordinaria.

Se debe precisar que las leyes intermedias no pueden tener la misma rigidez que el texto constitucional, ya que eso implicaría que se convirtieran en normas constitucionales bis o alternas, estas se ubican entre la Constitución y la ley ordinaria, de aquí que las denominemos leyes intermedias.

La naturaleza de la Constitución como un acuerdo político, implica la presión de parte de grupos o sectores de la sociedad por ver incorporados en la Constitución, sus legítimas aspiraciones. Este proceso de carácter político, propio de toda Constitución, genera una serie de presiones para la modificación constitucional. De aquí derivan dos de los principales problemas a los que se enfrenta el constitucionalismo actual. Por un lado, el reformismo (según su grado se le puede llamar hiperreformismo) y el llamado detallismo que consiste en incorporar textos demasiado específicos, fruto, entre otras posibles causas, de las presiones de grupos en particular.

El espacio de negociación política que implican las leyes intermedias descarga de esta presión -al menos en parte- al texto constitucional. Los beneficios, por lo tanto, resultan evidentes: a menor presión política sobre el texto constitucional, menor necesidad de reformarlo, mientras menor sea el número de reformas mayor estabilidad y, a fin de cuentas, se consigue tener un texto constitucional más respetado y conocido.

En cuanto al detallismo, las leyes intermedias permiten descargar en ellas muchos de los pormenores y dejar el texto constitucional para establecer los grandes principios. Mientras más abundante y largo sea el texto constitucional, mayor será la necesidad de actualizarlo y viceversa.

Este punto de vista es muy acorde con el llamado constitucionalismo de principios que parece ser la tendencia constitucional actual.⁵ Textos constitucionales con disposiciones más abiertas que permiten una interpretación amplia y que fortalecen el papel de la Constitución como documento fundante y rector de una sociedad. El detallismo es contrario a esta tendencia. Lo paradójico es que ambas tendencias se les puede encontrar en el constitucionalismo actual.

Otra aproximación para entender el sentido de las leyes intermedias es utilizar sus propias denominaciones. Algunos países las han llamado leyes orgánicas, con lo que se enfatiza su finalidad de organizar a los poderes primarios; otros les llaman leyes de desarrollo constitucional, con lo que se subraya el propósito de ampliar en estas leyes el contenido constitucional; finalmente, como se hace en este ensayo, se les puede llamar leyes de ordenamiento constitucional, lo que prioriza la posibilidad de lograr un texto constitucional más armónico y estructurado.

Hay que insistir en que esta visión no es la única que explica la razón de ser de las leyes intermedias, entre otras razones porque en la experiencia de los diferentes sistemas constitucionales, se pueden encontrar varios rangos de leyes intermedias, es decir no existe solamente un tipo especial de leyes, entre la Constitución y las leyes ordinarias, sino que algunos sistemas han creado más de dos rangos de leyes.⁶ Para un sistema como el nuestro donde no se ha ensayado esta institución, parece inconcebible que haya más de un tipo de leyes.

Desde nuestra perspectiva estamos frente a un proceso de flexibilización de los sistemas constitucionales, donde, con el objeto de tener disposiciones legales más adecuadas a los distintos grupos o circunstancias, se particularizan algunas características. Tal es el caso de las legislaciones que reconocen derechos para grupos particulares o colectividades, o las que regulan las entidades autónomas. No se trata de leyes que se contrapongan, sino que conviven armónicamente en el mismo sistema constitucional.

En el caso de México tenemos algunos ejemplos de esta flexibilización, aun cuando no se trata de leyes intermedias,⁷ tal es el caso de las disposiciones específicas que se pueden emitir para los pueblos y comunidades indígenas, según el artículo 2º constitucional, atendiendo a sus usos y costumbres.

Sin embargo, si bien esta serie de finalidades que pueden corresponder a las leyes intermedias, no son, en mi opinión, las que deben prevalecer en nuestro país. Tal como lo han señalado estudios recientes, nuestra Constitución enfrenta una situación crítica, ya que por un lado es una Constitución longeva -más de cien años⁸ lo que implica que muchas de sus disposiciones requieren actualización, pero por otra es una Constitución hiperreformada. A partir de su vigencia ha habido 227 decretos de reforma constitucional, lo que implica 697 cambios.⁹

Una Constitución antigua, pero a la vez muy reformada no puede más que llevarnos a una pérdida de armonía y de lógica interna. Muchas son las voces que se han alzado a señalarlo,¹⁰ y esa es la razón por la que, en el fondo, el objetivo de esta propuesta -la adopción de leyes intermedias en México- es la de encaminarnos hacia un nuevo constitucionalismo en México.

II ] El detallismo y el reformismo constitucional, dos posibles males

Ya habíamos anticipado la existencia de estos fenómenos como dos males a los que se pueden enfrentar los sistemas constitucionales: el detallismo y el reformismo. Para iniciar, hay que señalar que se trata de dos fenómenos cercanos y relacionados. El detallismo lleva al reformismo y el constante reformismo, propicia que el texto constitucional tienda a ampliarse.

En este punto del ensayo buscaremos tres objetivos específicos: primeramente, describir, con algún detalle, en qué consisten estas tendencias, en segundo lugar, hacer una breve aproximación a sus posibles causas y, en tercer término, referir este análisis al caso mexicano, para poder observar el impacto que tienen en el sistema constitucional mexicano. Sin afán de adelantar las conclusiones, sí podemos afirmar que nuestra hipótesis se basa en la convicción de que, debido a estos dos fenómenos, el sistema constitucional mexicano se encuentra en una situación de debilidad y que requiere de una transformación. En este marco es en el que cabe la propuesta de las leyes de ordenamiento constitucional.

En cuanto al primer objetivo, podemos definir el detallismo constitucional como el excesivo contenido de carácter regulatorio en el texto constitucional. Si bien, una constitución tiene, por su carácter jurídico y normativo, una finalidad regulatoria,¹¹ el detallismo se da cuando esta regulación resulta excesiva. Ahora bien, qué se puede calificar de excesivo en una regulación. La respuesta a esta pregunta está relacionada con la naturaleza misma de la Constitución. Lo que puede regularse en una ley no tiene por qué estar en la Constitución.

Es obvio que la línea divisoria entre lo necesario y lo superfluo en una constitución no es algo rígido ni inmutable, existen factores de carácter histórico, social o político que definen el contenido y el alcance de una norma constitucional. No obstante, sí pueden existir algunos criterios que nos permitan definir qué debe estar en la Constitución y qué no. Podemos mencionar algunos: respetar el contenido material propio de una constitución, según se ha definido por la doctrina y en la experiencia comparada, preferir textos cortos a largos, utilizar un lenguaje común y no técnico, etc. Son criterios que pueden servir para limitar el crecimiento del contenido constitucional. Se podría resumir en uno sólo: lo que pueda estar regulado en una ley no se justifica que esté en la Constitución. El afán de lograr textos constitucionales más eficaces está detrás de este detallismo que se puede encontrar en no pocas constituciones.

Sin pretender detenernos de más en este análisis, cabría hacer incluso la distinción en que ámbitos se ha desarrollado más el detallismo constitucional, e inclusive en qué tipos de sistemas. Es claro que, al menos en Latinoamérica, los sistemas constitucionales han desarrollado de manera creciente y expansiva sus cartas de derechos.¹² De igual manera se pueden encontrar ámbitos de contenido constitucional muy prolijo en la regulación de los cada vez más aceptados órganos autónomos y así cabe hacer un análisis de este detallismo por materias.

Pasando al tema del reformismo, podemos observar que en algunos países el método de la reforma constitucional se utiliza como mecanismo de solución a los problemas políticos coyunturales, a los pactos entre grupos, cayéndose en excesos.¹³ Aquí cabe, al igual que en el tema del detallismo, preguntarse qué resulta un exceso de reformas constitucionales y que está dentro de lo aceptable. Evidentemente, se trata de algo relativo, dependiente de las circunstancias. Sin embargo, también debe hacerse un esfuerzo por establecer límites basados no solo en los requisitos formales, sino en un sistema que resulte funcional en su conjunto.

Por ejemplo, el reformismo es siempre una tendencia contrapuesta al desarrollo de la interpretación constitucional, la presión que se ejerce para la modificación del texto constitucional tiene que encauzarse hacia otros ámbitos.

La experiencia de México es muy ilustrativa respecto a lo que puede implicar establecer la prohibición a la reforma constitucional, como se hizo en las Constituciones de 1824 y de 1830, al establecer una rigidez absoluta por un determinado período de tiempo. Este sistema llevó al rompimiento constitucional. No fue sino hasta la Constitución de 1857, primero y, después de la 1917, que se previó un procedimiento de reforma constitucional, cuando empezamos a tener un período de estabilidad constitucional.¹⁴

Ahora bien, siendo una institución necesaria para la estabilidad y para la actualización de los textos constitucionales, tiene también graves consecuencias cuando se hace uso en exceso. En términos concretos, nos parece que su peor consecuencia es la falta de estabilidad que provoca. Un texto constitucional que se reforma es un texto que, en principio, se fortalece, que se puede aplicar más eficazmente. Sin embargo, este beneficio se pierde cuando las reformas son demasiadas, porque entonces el texto constitucional deja de ser respetado, se prefiere reformar a cumplir con él. En este sentido el criterio debe ser similar al que utilizamos para el detallismo, la reforma constitucional debe ser una medida extrema, antes habrá que ensayar el cumplimiento y la interpretación judicial y otros medios de ponderación.

Pasando al tema de las posibles causas de estos fenómenos, lo primero que observamos es que no se trata de una realidad que se presente de manera uniforme. Si bien, se puede identificar un cambio entre las constituciones del siglo XIX con las del siglo XX, pasando de ser documentos breves y más bien declarativos, a convertirse en instrumentos jurídicos cada vez más regulatorios, tratándose del detallismo y del reformismo -como les hemos llamado- no hay una tendencia generalizada. Sin podernos pronunciar definitivamente, porque no hemos realizado esa investigación de manera exhaustiva, se observa una realidad que conjunta a los sistemas constitucionales latinoamericanos, pero incluso en este universo hay diferencias importantes. En el caso de las constituciones europeas se pueden encontrar muchas diferencias.¹⁵

Lo que resulta muy patente es que el caso de México es especialmente crítico comparado con el resto de los sistemas constitucionales. Sobre lo que hablaremos más adelante.

Con el matiz de las anteriores líneas vale la pena preguntarse el porqué del detallismo y del reformismo constitucional. Esa es la forma en la cual, en un artículo reciente, Fix Fierro encabeza un análisis sobre este tema: ¿Por qué se reforma tanto la Constitución Mexicana?¹⁶ Apoyándonos en este análisis y en otros, queremos ensayar algunas reflexiones que pudieran ayudar a entender las causas de estas desviaciones.

Por un lado, se encuentran las razones que aporta Fix Fierro, y que resume en tres: i) el carácter regulatorio de la Constitución, ii) el carácter instituyente y, finalmente, iii) la apertura constitucional hacia instrumentos internacionales, tanto en materia de derechos humanos como otros, particularmente los comerciales. Nosotros compartimos este análisis, referido especialmente al caso de México, pero creemos que aún cabe otra explicación. Nos referimos a la aparición del concepto de constitucionalismo popular y de populismo constitucional que se han ido acuñando cada vez con más frecuencia.¹⁷

Siguiendo esta postura, se pueden identificar una serie de rasgos de tendencia reciente en el constitucionalismo, que tienen relación con la participación de la población en los procesos constitucionales, pero no a través de procedimientos formales, sino reales, fácticos. Aun cuando hay una distinción entre constitucionalismo popular y populismo constitucional,¹⁸ no es del caso detenernos en ella, por lo que solo tomaremos este rasgo común, que desde nuestra perspectiva puede aportar algunas causas de carácter teórico o incluso cultural, para explicar la tendencia a sobre utilizar el texto constitucional como una herramienta de diálogo y estabilidad política.

En este sentido lo político se sobrepone a lo técnico, pero entendiendo lo político como el contexto particular de un determinado momento, las circunstancias socio temporales. Es decir, los intereses de grupos, que son por naturaleza cambiantes, inciden de manera mucho más directa en el contenido constitucional.

Es fácil de entender la vinculación que este entorno puede tener con una mayor variabilidad constitucional e inclusive con una mayor demanda de incluir pormenores en las disposiciones constitucionales. El filtro que supone las reglas de la técnica legislativa constitucional se debilita y empiezan a aparecer textos repetitivos, farragosos e incluso contradictorios.

Hechas estas reflexiones sobre las posibles causas del detallismo y el reformismo, corresponde referirnos a cómo estos males se suceden en el caso del sistema constitucional mexicano.

Comenzando por el tema del detallismo, las investigaciones aportan datos muy preocupantes. Para medir esto la metodología consiste en observar el número de palabras, ya que hacerlos por artículos resulta muy relativo.

La Constitución Mexicana de 1917 comenzó con 21 mil palabras, actualmente tiene tres veces más, en total son 66 mil palabras, lo que significa que ha ido creciendo un promedio de 500 palabras por año.¹⁹

Según esta estadística, la Constitución Mexicana es una de las más largas del mundo, no obstante que no lo sea en el número de sus artículos, sino en el número de palabras. Esto puede interpretarse precisamente como detallismo o reglamentarismo, ya que lo que es excesivo no son los temas, que sería los que se definen en cada artículo, sino el detalle -las palabras- al que llega la regulación de cada tema. En ese sentido se puede afirmar que, al menos en el caso mexicano, este detallismo al que nos hemos referido es un problema vigente e, inclusive, creciente.

En cuanto al número de reformas, que sin duda se encuentra vinculado al problema anterior, México tiene una de las Constituciones más reformadas del planeta. Lo anterior se refleja en los siguientes cuadros:

Hay que aclarar que, en esta contabilidad comparativa, se utiliza el parámetro de número de decretos de reforma, sin meterse al contenido de cada decreto. Lo utilizamos porque resulta un criterio más homogéneo para hacer el análisis comparado.

Ya habíamos anticipado la valoración respecto al contraste que supone que la Constitución Mexicana sea una de las más reformadas a la par que es una de las más antiguas. Esto tiene una explicación lógica, ya que a mayor número de reformas mayor también es la actualización que tiene la Constitución. A partir de la posguerra muchos países optaron por seguir un proceso de renovación constitucional, en México no, optamos por reformar la misma Constitución. Aunque parecen caminos paralelos tienen una diferencia importante. La vía de hacer una nueva Constitución asegura no solo la actualización sino la armonía del documento, en cambio la vía de la actualización, reforma por reforma, no permite mantener una armonía.

Ese es el diagnóstico que se tiene de la Constitución mexicana, un texto, actualizado en su mayor parte, no en su totalidad, a la vez es un documento desordenado, contradictorio, con lagunas y con excesos. Hasta qué grado esta situación -de carácter formal- repercute en la vigencia real y eficaz de la Constitución, es algo difícil de valorar, de medir, pero no cabe duda de que estamos frente a un tema trascendental, si tomamos en cuenta que una de las características que debe tener toda Constitución es la de contar con legitimidad social,

Este diagnóstico hecho de manera muy breve nos conecta con el siguiente punto de este ensayo, tenemos que revisar las bases de nuestro sistema constitucional que nos ha llevado a este punto y proponer los cambios que se requieran para evitar estas desviaciones.

III ] Hacia un nuevo constitucionalismo en México

Quisiéramos partir de una premisa realista para abordar una reflexión de tan alta trascendencia, como la que encabeza este apartado. Si bien el diagnóstico es objetivo y requerimos reordenar nuestro texto constitucional y evitar el reformismo y el detallismo que han contaminado nuestro sistema, no lo vamos a lograr a base de desearlo o de exhortar a modificar sus parámetros a quienes son responsables de llevar a cabo las enmiendas constitucionales. Necesitamos una serie de medidas más prácticas.

En el contexto del centenario de la Constitución mexicana se elevaron voces en realidad pocas cuestionando la conveniencia de hacer una nueva Constitución,²⁸ no es una discusión nueva en nuestro país. Sin embargo, siempre se ha terminado por descartar, no porque no se vea su necesidad, en realidad lo que desincentiva la propuesta es el temor a entrar en una espiral de inestabilidad que resulte contraproducente.²⁹ Se ha terminado por buscar otras alternativas. Tiene razón Fix Fierro cuando dice que sería una solución efímera hacer una nueva Constitución, sino atajamos las causas que nos llevan a su constante reforma. Aun cuando hiciéramos una nueva Constitución, en pocos años estaríamos en la misma situación.³⁰ El reformismo se ha vuelto una práctica cultural propia del sistema constitucional mexicano. Por ello hay que pensar con mucho realismo buscando las causas y proponiendo soluciones.

En su mismo estudio Fix Fierro recoge la experiencia de la Confederación Suiza, un caso de éxito sobre un proceso complejo de revisión de una Constitución desactualizada y desordenada. Lo lograron después de diez años. Hay otros ejemplos de sistemas que, por ejemplo, establecen una periodicidad para llevar a cabo una revisión integral de la Constitución.³¹ Lo que no podemos obviar es la necesidad de modificar nuestro sistema de revisión constitucional para hacerlo acorde con el Constitucionalismo que necesita México.

Nuestra propuesta consiste en establecer el sistema de leyes intermedias, en particular un rango de legislación que proponemos se denomine leyes de ordenamiento constitucional. Esto será parte del siguiente inciso.

¿Cuáles serían las notas de este nuevo constitucionalismo para México? Sin afán de agotar un planteamiento de estas dimensiones, nos parece que relacionándolo con la problemática de reformismo y de detallismo que hemos planteado, el constitucionalismo mexicano requiere de una reorientación hacia los siguientes objetivos.

Por un lado, debemos rescatar el principal problema que generan estos males y es el de tener una Constitución poco conocida, muy cambiante y poco cercana a la sociedad. Una Constitución al servicio de las instituciones de gobierno, pero lejos de la sociedad, que es su principal destinataria. Cómo devolverle a la Constitución su vocación social, ese es el cuestionamiento fundamental.

Para ello necesitamos ir avanzando hacia algunos objetivos:

i.- Por un lado, se requiere una Constitución más estable, menos cambiante, que dé tiempo para que sus principios y disposiciones sean conocidos por los sectores, grupos y personas. Es muy difícil que exista conocimiento social, si no hay a la par, un mínimo de permanencia en las disposiciones constitucionales. Simplemente no es posible.

ii.- También es necesario que las normas constitucionales tengan la formulación que les permita ser conocidas y entendidas por la sociedad. Como hemos dicho anteriormente, el lenguaje que corresponde a la Constitución es el lenguaje ordinario, el que sea entendible para el común de las personas. En ese sentido hay que evitar los tecnicismos y pormenores que son los propios del detallismo constitucional, en ese sentido requerimos una Constitución más breve y concisa.

iii.- El resultado de estos cambios sería una Constitución que sirva como un referente directo para el resto del sistema jurídico. Esto se logra a través de la interpretación constitucional, pero para que esta tenga mayor fuerza y congruencia se requiere que el texto constitucional sea más claro y consistente.

iv.- Se requiere una Constitución más social y menos formal, en definitiva. Nadie duda de que la Constitución es un documento al que se hace constante referencia en el ámbito político y jurídico, sin embargo, esto no significa que tenga un peso real, su referencia parece ser más formal que real. Un texto desorganizado y sin lógica interna, como el que tiene nuestra Constitución, no es un fundamento claro para una interpretación coherente y sistemática.

Han resultado muy ilustrativas las encuestas que ha realizado el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, sobre el conocimiento y aplicación social de la Constitución, desde hace años han impulsado este proyecto que se basa en datos de conocimiento sobre la Constitución y, desde nuestro punto de vista, es el referente más claro hasta ahora, para poder argumentar sobre la vigencia social de la nuestra Constitución.³²

Compartimos totalmente la propuesta de analizar el carácter cultural de la Constitución, siempre hemos coincidido en que la Constitución es un producto cultural,³³ en ese sentido se requieren cada vez más de estudios que nos permitan analizar el impacto social real que tiene una Constitución.

En el caso de la nuestra, los datos no son muy alentadores, coinciden con el diagnóstico de un constitucionalismo formal y poco sustancial.

El siguiente cuadro, que es retomado por Fix Fierro,³⁴ nos muestra dos realidades al respecto: el poco conocimiento social de nuestra Constitución y la conciencia de que no es un texto que realmente tenga una cercanía ni una verdadera utilidad social. El propio Fix Fierro destaca estos puntos, pero los contrasta con la opinión mayoritaria de que no es necesario hacer una nueva Constitución. En cambio, hay un amplio sector que propone su revisión integral.

En nuestra opinión estas encuestas deben estar orientadas a identificar el status de legitimidad de nuestro ordenamiento constitucional, lo cual debe ser una práctica cada vez más frecuente para el desarrollo de una verdadera teoría de la constitucionalidad mexicana.

En conclusión, estamos frente a un escenario de renovación de nuestra Constitución, respecto a si esto significa hacer una nueva Constitución o bien hacer una revisión integral de la misma, no considero que exista una diferencia significativa. No existe gran diferencia entre hacer una nueva Constitución o revisarla integralmente, el resultado sería prácticamente el mismo.

Lo que si implica una diferencia es el método. Hacer una nueva Constitución implica la convocatoria a un congreso constituyente, la revisión integral la puede hacer, en cambio, el órgano revisor. Elegir entre uno y otro método debe hacerse atendiendo a las circunstancias del momento. Nuestra opinión es que lo óptimo sería una convocatoria a un congreso constituyente, pero que también se puede seguir el proceso de revisión integral, lo único que añadiríamos sería la propuesta de que el nuevo texto sea sometido a un referéndum (no consulta) que se regule previamente en el propio texto constitucional.

Sin embargo, nuestra propuesta no consiste, para estos efectos, en la convocatoria a un nuevo constituyente, sino en la adopción de las leyes intermedias, que es el punto que abordaremos en el siguiente inciso.

IV ] Las leyes de ordenamiento constitucional, una propuesta

Como ya lo mencionamos, concebimos a las leyes intermedias como una figura destinada a flexibilizar el sistema constitucional, para lograr varios objetivos, en el caso de México, sería con el fin de fortalecer la estabilidad y la coherencia constitucional.

Esta propuesta tiene un doble objetivo, por un lado, sería una medida de modificación gradual a nuestra Constitución, que permitiría un proceso de reordenamiento constitucional progresivo y, por otro, es una propuesta que evitaría que se siguieran incrementando los problemas de detallismo y de reglamentarismo crónicos que tiene nuestro sistema.

Para detallar la propuesta nos basaremos en tres fuentes principales. La que se incluye en el libro de Leyes Orgánicas Constitucionales,³⁵ con algunas variantes que considero es necesario incluir; la iniciativa de reforma al artículo 72 y 73 de la Constitución, para incluir las leyes de ordenamiento constitucional, presentada por el Diputado Agustín Basave B., en el año 20015 y en la cual tuvimos la ocasión de participar³⁶ y, por último, la propuesta elaborada por la Cámara de Diputados y el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, titulado Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Texto reordenado y consolidado, publicado en el 2014.

Refiriéndome a la primera de nuestras fuentes, que es la que incluye la propuesta de reformar el artículo 72 constitucional para incluir un rango de leyes intermedias que se denomine Leyes de Desarrollo Constitucional, retomaríamos toda la argumentación a favor, pero haríamos dos ajustes. Por un lado, la re-propuesta de llamar a estas, Leyes de Ordenamiento Constitucional en vez de desarrollo constitucional. Por un lado, con este nombre se recalca el objetivo que tendrían y, por otro, se aleja la idea de que de los que se trata es de ampliar aún más la regulación que está en la Constitución, no se trata de esto, sino de trasladar parte del texto constitucional a las leyes.

Otro ajuste sería el de adoptar leyes de ordenamiento constitucional nominativas, es decir leyes para temáticas específicas con una obligación explícita del Congreso para expedirlas y no, como se contenía en la propuesta original, creando el rango intermedio, pero dejando al Congreso la facultad de decidir cuándo y cuáles normas expediría. Nos parece que una disposición tan abierta tendría poco eco y su implementación sería muy lenta, por eso preferimos la propuesta de que sean leyes nominativas, tal como se propone en la iniciativa del Diputado Basave.

La iniciativa en comento incluye la propuesta de 12 temáticas sobre las que tendría que expedirse una ley de ordenamiento constitucional: i).- el goce y ejercicio de los derechos humanos y las vías para su protección; ii).- las leyes orgánicas de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial; iii).- la operación y funcionamiento de los organismos con autonomía constitucional; iv).- la distribución de competencias en el sistema federal; v).- el régimen de los municipios; vi)- el régimen del Distrito Federal, hoy Ciudad de México; vii).- los medios de control constitucional; viii).- el sistema electoral; ix).- el sistema nacional anticorrupción; x).- el sistema nacional de seguridad pública; xi).- el régimen de propiedad de las tierras y aguas y; xii).- el régimen laboral y la seguridad social.

Estamos de acuerdo, en principio, con esta propuesta ya que incluye las materias que tienen un rango especial y que suponen, en el texto actual, un contenido reglamentario muy extenso.

Si se procediera, como se propone en la iniciativa, en los artículos transitorios, con la expedición de estas 12 leyes, se conseguiría directamente el efecto de descargar la Constitución de un fardo de regulación, tómese el caso, por ejemplo, de toda la regulación electoral.

Sin embargo, también se conseguiría otro efecto que sería el de proceder a la regulación de materias constitucionales pendientes, como son, para tomar un ejemplo, el de los órganos de autonomía constitucional.

Algunos de los detalles de la propuesta, sobre los que no corresponde profundizar, pero si señalar, son exigir una mayoría de dos terceras partes de cada una de las Cámaras, pero sin el requisito de la aprobación de las legislaturas locales y que no se crea una jerarquía superior para la resolución de conflicto entre leyes.

Finalmente, la propuesta del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y de la Cámara de Diputados, tiene la enorme ventaja de haber hecho ya el trabajo de reordenación, presentando el texto actual y la propuesta de un texto reducido. Además de esto, se ajusta el nombre de los títulos, su orden y su localización.³⁷ Es una verdadera propuesta de reordenamiento.

Con ello se logra una reducción de 14,330 palabras, lo que representa una disminución del 22.6%.³⁸

La propuesta de reordenamiento se complementa con la expedición de una Ley de Desarrollo Constitucional, la cual se integra al estudio. Es una propuesta de ley que contiene 76 artículos divididos en 4 libros.

La objeción que encontramos a esta propuesta es el que se contempla solamente una ley de desarrollo constitucional, la cual además resulta muy reducida. El hecho de que sea una sola ley tiene el riesgo de convertirla en una especie de documento constitucional bis, sin que se esté generando un verdadero rango intermedio, con ello la ley no cumpliría el propósito de descargar de manera permanente a la Constitución, ni sería un remedio para el detallismo y el reformismo al que nos hemos referido.

Antes de presentar nuestra propuesta de manera conclusiva, es menester referirnos a un primer avance que ya se ha dado en el derecho positivo mexicano, al haber creado leyes de desarrollo constitucional a nivel local. Nos referimos a lo contenido en los artículos 122 y 123 de la Constitución de Chiapas, que prevén la existencia de leyes de desarrollo constitucional.³⁹

Por su novedad, nos permitimos transcribir el texto de los artículos citados:

Artículo 122. El Congreso podrá expedir leyes para desarrollar el contenido de las normas constitucionales. Las leyes de desarrollo constitucional serán discutidas y aprobadas por mayoría calificada igual a la requerida para la reforma constitucional.

Artículo 123. Antes de su publicación, el Presidente del Congreso consultará al Tribunal de Justicia Constitucional acerca de la constitucionalidad de la ley correspondiente. El Tribunal deberá pronunciarse en un plazo de treinta días naturales.

Como se puede apreciar, la Constitución de ese Estado contempla la existencia de dichas leyes, incluyendo además de la rigidez aumentada el control constitucional previo, por parte del Tribunal Superior de Justicia, propuesta que coincide con la que nosotros hicimos en Leyes Orgánicas Constitucionales. La razón de ser del control constitucional previo se relaciona con la especial relevancia que se le pretende dar a dichas leyes.

V ] Conclusiones

Dicho lo anterior estamos en posibilidad de retomar los elementos presentados para hacer nuestra propuesta conclusiva.

a).- Consideramos que el constitucionalismo mexicano, a pesar de los significativos avances que ha tenido en algunas materias, no se ha podido desprender de sus raíces formalistas que lo hacen ser un texto alejado de la vida social. No solamente es poco conocido, sino que su utilidad está centrada en el uso para fines particulares que le han dado grupos, sectores y, especialmente, partidos políticos.

b).- Es necesario devolverle su carácter cultural y social, que le corresponde por naturaleza, sin embargo, hay algunas tendencias que parecen no ceder sino que tienen una tendencia creciente y que representan una clara dificultad para lograr el objetivo mencionado. Nos referimos a los fenómenos del reformismo y del detallismo, que hacen de nuestra Constitución una de las más largas y reformadas del mundo, pero más allá del dato estadístico estas notas resultan negativas para lograr la estabilidad y la solidez constitucional que son necesarias para su legitimidad social.

c).- Ahondando en las causas que provocan estas tendencias, se deriva la necesidad de buscar una solución más allá de simplemente reducir el texto constitucional. La propuesta consiste en incorporar un nuevo rango de legislación intermedia, para descargar en él parte del texto constitucional y dirigir la presión del reformismo y del detallismo para ser absorbida en este nivel.

d).- La propuesta consiste en adoptar esta figura a nivel constitucional, para materias en específico que tienen una regulación excesiva en el texto constitucional, entre otras se incluirían las de derechos humanos, las leyes orgánicas de los poderes, los órganos autónomos, el sistema electoral y otras que fueron detalladas líneas arriba.

e).- Esta propuesta, cabe señalarlo, debe complementarse con una revisión del procedimiento de reforma que ha demostrado ser demasiado flexible y poco acorde con nuestra realidad social. Aunque no ha sido materia de las reflexiones incluidas en estas páginas, adelantamos que nuestra propuesta es la de establecer el referéndum obligatorio para las reformas a la Constitución, pero esto será materia de otro próximo trabajo, el cual prometemos.

A lo largo de las últimas décadas en las que hemos vivido nuestra sui generis transición política y democrática ha faltado darle el lugar debido al papel que la Constitución debe desempeñar en esta nueva etapa y no puede darse esta transformación, sin que logremos que nuestra Constitución sea cada vez más una verdadera Constitución.

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