El control de constitucionalidad de las políticas públicas en México

JOSÉ ROGELIO GUTIÉRREZ ÁLVAREZ¹

SUMARIO: I. Marco referencial: responsabilidades institucionales sobre políticas públicas. II. Las políticas públicas sujetas a control de constitucional. III. Implicaciones del control de constitucionalidad de las políticas públicas, por vía de amparo.

IV. Conclusiones y propuesta.

Resumen. Un criterio reciente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación abre la posibilidad de someter a control de constitucionalidad las políticas públicas en vigor en México; sin embargo, los supuestos de procedencia y límites de este control no son claros, por lo que dan pie a una reflexión sobre su conveniencia, legitimidad y efectividad.

Palabras clave: Control de constitucionalidad, políticas públicas, derechos sociales, progresividad.

Abstract. A recent resolution of the Mexican Supreme Court declares the possibility of exerting constitutional control over public policies; nevertheless, the grounds for admission and the limits of such control are not clear, raising doubts about its desirability, legitimacy and effectiveness.

Keywords: Constitutional control, public policies, social rights, progressivity.

I ] Marco referencial: responsabilidades institucionales sobre políticas públicas

En nuestro país, el estudio y la práctica del control de constitucionalidad suele centrarse en la compatibilidad de leyes, reglamentos, resoluciones jurisdiccionales y actos administrativos individualizados. En general, la atención que se le ha dado a la posibilidad de someter a revisión constitucional las decisiones de gobierno plasmadas en políticas públicas ha sido poca. Probablemente este desdén se deba a que buen número de estas acciones gubernamentales atienden cuestiones sobre las que largamente se ha debatido si son justiciables o no; en específico, los derechos económicos, sociales y culturales.

Sea como fuere, el hecho es que la jurisprudencia mexicana ha llegado al punto en que hoy es posible someter las políticas públicas al control de constitucionalidad; sin embargo, es escasa la bibliografía que aborde los supuestos y vías de procedencia de este control, así como sus posibles implicaciones prácticas. El presente trabajo pretende aportar en el desarrollo de tal bibliografía.

Así pues, para argumentar esta cuestión sobre suelo firme es preciso comenzar por una definición. De inicio, tenemos que por políticas públicas puede entenderse un subcampo de las ciencias sociales, cuyo objeto de estudio son aquellos problemas humanos de interés público y las decisiones conforme a las cuales dichos problemas son enfrentados o deberían enfrentarse.² Se trata de decisiones que redundan en la planeación, instrumentación y operación gubernamental de programas y estrategias orientadas a la generación de bienestar en la población.

No obstante, debe tenerse presente que la categoría de políticas públicas también suele usarse para hacer referencia a los programas y estrategias a los que se ha hecho referencia; de hecho, este sería el uso corriente de la expresión. En este sentido, el término en estudio es equívoco, por cuanto hace referencia a tanto a un área de estudio específica de las ciencias sociales como a los programas y estrategias producto de dicha ciencia. Hecha esta precisión, conviene señalar que, en lo sucesivo, cuando en el presente trabajo se use la expresión políticas públicas, se hará referencia a este segundo significado.

Desde una perspectiva constitucional, la asignación institucional de facultades gubernamentales en materia de políticas públicas es la siguiente: los problemas de interés público cuya resolución procuran las políticas públicas derivarán, primariamente, del texto de toda constitución con sentido programático, como la mexicana. A juicio de quien escribe, la manifestación de dichas problemáticas se hace patente en los derechos humanos reconocidos por el Estado, por cuanto importan obligaciones de respeto, promoción y garantía orientadas a fines específicos.

Piénsese, por ejemplo, cómo resulta indispensable diseñar e implementar una estrategia –una política pública– en materia de seguridad para salvaguardar el derecho a la vida, la integridad personal, la propiedad privada o la libertad de tránsito; u otra para la actualización del derecho a la educación, a la igualdad entre el varón y la mujer, la alimentación, etcétera.

Al respecto, se ha argumentado que, históricamente, las políticas públicas se han desarrollado como respuesta a las demandas sobre los derechos económicos, sociales y culturales.³ Ello se debe a la concepción tradicional de esta clase de derechos, los cuales suelen considerarse como predominantemente prestacionales, entendiéndose por ello que implican –primordialmente– obligaciones positivas del Estado, en contraposición a los derechos civiles y políticos, que conforme a esta concepción tradicional conllevarían, ante todo, obligaciones de abstención por parte del Estado.

En este punto, conviene destacar que este criterio de diferenciación entre derechos civiles y políticos, por una parte, y económicos, sociales y culturales, por la otra, ha sido objeto de numerosas críticas, pues bien puede argumentarse que a todo derecho corresponde un conjunto de obligaciones, tanto positivas como negativas, por parte del Estado.⁴

En otro orden de ideas, por lo que se refiere a las facultades gubernamentales relacionadas con las políticas públicas, y siguiendo la clásica división tripartita de poderes, la participación del Legislativo en este campo consiste en la labor primera de definir de los problemas que se consideran públicos –a través del reconocimiento de derechos o el establecimiento de principios de gobierno– a cuya resolución deberá recaer una de estas políticas, cuya formulación e implementación y seguimiento corresponderá al Ejecutivo, por ser una labor eminentemente administrativa.

Así pues, el Ejecutivo diseña, ejecuta y evalúa las políticas públicas, mediante un criterio de especialización por materia, a través de las Secretarías de Estado; para ello, en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF)⁵ se otorgan facultades específicas a dichas dependencias. Por dar algunos ejemplos, a la Secretaría de Gobernación corresponden las políticas de seguridad pública,⁶ de migración,⁷ de población⁸ y de no discriminación;⁹ a la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), las políticas encaminadas al combate a la pobreza,¹⁰ la protección de los derechos de los menores de edad,¹¹ los adultos mayores,¹² las personas con discapacidad,¹³ la asistencia social e integración familiar;¹⁴ a la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, la política general de desarrollo rural; a la Secretaría de Salud, la política nacional en materia de servicios médicos y salubridad general,¹⁵ etcétera.¹⁶ En la proyección de estas políticas públicas, claro está, las dependencias deberán sujetarse a los objetivos y prioridades del Plan Nacional de Desarrollo, según dispone el artículo 9 de la Ley de Planeación.¹⁷

Se habla de especialización en materia de políticas públicas, en la medida en que su formulación, implementación y seguimiento constituyen labores eminentemente técnicas, pues procuran la resolución de problemas altamente complejos (v.g., la inseguridad, la pobreza, la discriminación sistémica), para lo que es necesario un conocimiento técnico y profundo sobre sus causas, la disponibilidad de recursos para su atención e instrumentos de medición sobre la efectividad en el ejercicio de dichos recursos. Por ello, una vez delineados los objetivos de las políticas a nivel constitucional o legislativo, su ejecución corresponderá a la rama administrativa de gobierno.

En esta línea, justo es recordar que las Cámaras que integran el Congreso General pueden convocar a los Secretarios de Estado para que informen sobre los negocios concernientes a sus respectivos ramos o actividades, en términos del artículo 93 constitucional. Conforme a esta facultad, las Cámaras pueden actuar como un revisor político de las políticas públicas implementadas por el Ejecutivo; además, el Legislativo ejerce un control indirecto sobre la dirección estatal de las políticas públicas en la medida en que decide sobre el presupuesto asignado a las Secretarías e, inclusive, a algunos programas y políticas públicas directamente, a los que se asignan recursos desde el Presupuesto de Egresos de la Federación.

Visto pues, cuáles son las labores del Legislativo y el Ejecutivo en materia de políticas públicas, y siendo su diseño e implementación una acción de gobierno estrictamente técnica, cabe preguntarse qué responsabilidades tiene el Judicial en la materia. En lo particular, puesto que las políticas públicas son una respuesta a un mandato constitucional –el respeto y promoción de los derechos humanos– justo es preguntarnos cómo podemos someter esta forma de acción gubernamental al control de constitucionalidad conforme al Derecho mexicano y cuáles son las especificidades de dicho control en atención a la tecnicidad de su objeto.

II ] Las políticas públicas sujetas a control de constitucionalidad

En primer lugar, debemos dilucidar cuáles son los medios de control de constitucionalidad mexicanos a los que podrían someterse las políticas públicas llevadas a cabo por el Ejecutivo. Sobre este tema, partimos de la base de que los medios de control de constitucionalidad en el Derecho mexicano son cuatro: las controversias constitucionales, las acciones de inconstitucionalidad, el juicio de amparo y el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano. Nos enfocaremos en los primeros tres.

De estos medios de revisión constitucional, podemos descartar a priori la posibilidad de que una política pública sea objeto de una acción de inconstitucionalidad, por la simple razón de que estas acciones tienen por fin plantear la contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución o, excepcionalmente, un tratado internacional en materia de derechos humanos.¹⁸ Al respecto, puesto que las políticas públicas no constituyen normas en el sentido técnico de la palabra, no podrían ser objeto de una acción de inconstitucionalidad.

Ahora bien, por lo que toca a las controversias constitucionales, cabría la posibilidad de que una política pública fuera objeto de este medio de control de constitucionalidad, de darse el caso en que la política pública hubiese sido diseñada e implementada por un órgano gubernamental en usurpación o invasión de facultades de otro (v.g., Federación contra alguna entidad federativa). De cualquier forma, lo que sería objeto de la controversia constitucional no sería el contenido de la política pública en sí –salvo en lo necesario para determinar las facultades de uno y otro órgano– sino las atribuciones de los entes públicos involucrados.

Así las cosas, el amparo es el medio de control de constitucionalidad que resulta de mayor interés para determinar los alcances que pudieran corresponder a esta forma de revisión normativa, un asunto que ha sido discutido principalmente respecto al cumplimiento de las obligaciones del Estado mexicano en materia de derechos económicos, sociales y culturales.

Para analizar, pues, la procedencia y, en su caso, los efectos que la eventual concesión de un amparo promovido contra una política pública existente –o inexistente, en caso de que el acto reclamado fuera la omisión de generar dicha política, cuando hubiere mandato constitucional de generarla–, debe tenerse presente que el diseño, la implementación y evaluación de las políticas públicas son actos de autoridad, pues son llevados a cabo por autoridades en ejercicio de atribuciones conferidas en la Ley, como se vio en los ejemplos citados de la LOAPF. En este sentido, atendiendo a lo dispuesto por el artículo 1°, fracción I, de la Ley de Amparo,^19,20 pareciera que en términos generales sí puede proceder un juicio de amparo cuyo acto reclamado sea la política pública, ya sea en cuanto a su contenido, o a su omisión en su generación.

Aclarado lo anterior, es preciso señalar que la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) ya ha establecido pautas generales sobre la procedencia del amparo para someter una política a un control de constitucionalidad, en el marco de asuntos cuyo fondo se refiere a supuestas violaciones de derechos económicos, sociales y culturales, derechos que –como se ha hecho referencia– históricamente han sido entendidos como prestacionales por requerir de la acción positiva del Estado para su actualización, idea que si bien puede ser válidamente criticada en la teoría, aún no se ha traspalado a la jurisprudencia de nuestro más alto tribunal, en lo que a políticas públicas se refiere.

Así pues, ahora se analizará el criterio sustentado por la Primera Sala de la SCJN al resolver el amparo en revisión 566/2015, que probablemente sea el caso en el que se ha tratado la cuestión que nos atañe con mayor llaneza.

Grosso modo, los antecedentes del caso son los siguientes: el Gobierno del Estado de Nayarit omitió concluir la construcción de un proyecto de infraestructura denominado Ciudad de las Artes, el cual consistiría en un complejo de inmuebles donde la población de la capital nayarita podría acceder a diversos servicios culturales. Al respecto, una primera etapa de esta Ciudad de las Artes fue inaugurada en 2011, pero la segunda etapa se dio por cancelada porque el Gobierno del Estado prefirió destinar el terreno donde esta nueva etapa se ubicaría para otros fines, desincorporándolo y enajenándolo. Ante la actitud del gobierno estatal, un grupo de ciudadanos residentes en Tepic promovió un amparo indirecto contra esta desincorporación y enajenación del inmueble, así como contra la omisión de concluir la Ciudad de las Artes, alegando la violación de su derecho a la cultura. Eventualmente, el Juez de Distrito en quien recayó el conocimiento del asunto decidió sobreseer en el juicio, resolución contra la cual los quejosos interpusieron recurso de revisión y, a la par, presentaron una solicitud de ejercicio de facultad de atracción a la SCJN, quien resolvió favorablemente dicha solicitud.²¹

Después de estudiar en abstracto el derecho a la cultura –principalmente a la luz de nuestra Constitución Federal y del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC)–²² la Primera Sala abordó el caso partiendo de la siguiente premisa:

Los derechos sociales [como el derecho a la cultura] generan tres tipos de deberes hacia el Estado, a saber: (1) el deber de proteger el núcleo esencial del derecho; (2) el deber de realizar progresivamente el alcance del derecho; y (3) el deber de no adoptar injustificadamente medidas regresivas.²³

Así pues, para determinar si en la especie existió una violación al derecho a la cultura, la Primera Sala debía decidir si las autoridades responsables incumplieron uno o más de dichos deberes.

La primera de estas obligaciones, la de proteger el «núcleo esencial del derecho», es una adaptación que hace la SCJN de una doctrina del mismo nombre actualmente a discusión en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, que no constituye en sí misma una norma vinculante de Derecho Internacional.²⁴ Esta doctrina nace con el Comentario General No. 3 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (documento en el que no se establecen obligaciones vinculantes para los Estados Partes del PIDESC) en el que dicho Comité analizó las obligaciones de estos Estados.

Un poco de contexto ayudará a aclarar este punto. Puesto que el disfrute de los derechos contenidos en el PIDESC –eminentemente prestacionales según la concepción tradicional de derechos humanos– está sujeto predominantemente a la implementación de acciones por parte de los Estados, que están sujetas a restricciones presupuestales, al redactar este documento se hizo énfasis en que la actualización efectiva de estos derechos se debía lograr progresivamente; es decir, mediante un avance paulatino, en atención a los recursos materiales que pudieran disponer los Estados Partes. Por este motivo, el artículo 2(1) del PIDESC establece textualmente que:

Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.

Ahora bien, con el fin de evitar que los Estados Partes se excusaran en este principio de progresividad para justificar un desempeño exiguo en la consecución del goce efectivo de los derechos económicos, sociales y culturales, el Comité del PIDESC creó en su Comentario General No. 3 la doctrina del núcleo esencial de derechos, como un referente de obligaciones derivadas del PIDESC que no son susceptibles de aplicación progresiva, sino que serían de cumplimiento inmediato para todo Estado Parte, sin importar los recursos materiales que tuviera a su alcance en cualquier momento dado, a menos de que pudiera demostrar que ha empleado todo esfuerzo razonable para usar sus recursos disponibles en la satisfacción de dicho núcleo esencial de derechos.

Como es de esperarse, semejante tesis del Comité del PIDESC ha sido blanco de numerosos cuestionamientos, desde el mecanismo de identificación de las obligaciones que formarían parte de este núcleo hasta la legitimidad internacional del mismo Comité para su determinación, pero hacer un repaso de estas críticas e interrogantes sobrepasa el propósito del presente ensayo.

De momento, lo importante para nuestros fines es que esta doctrina ha sido recogida por la Suprema Corte en diversas ocasiones a partir de 2014, cuando al resolver el amparo en revisión 323/2014 determinó que el Estado Mexicano tiene el deber de proteger un núcleo del derecho a la educación. Sin perjuicio de lo anterior, la adopción de esta doctrina ha seguido un criterio muy particular de la SCJN sobre qué implicaciones tiene la obligación internacional del Estado de proteger este núcleo, como lo demuestra la sentencia recaída al amparo en revisión 566/2015 sobre la Ciudad de las Artes, en la que la Primera Sala determinó que: se viola el núcleo esencial de los derechos sociales cuando una afectación a éstos afecta la dignidad de las personas.²⁵

Como nota relevante, la definición que ha dado la propia Primera Sala de la dignidad, emanada de amparos distintos a los aquí referidos y plasmada en su tesis jurisprudencial 1a./J. 37/2016:

El interés inherente a toda persona, por el mero hecho de serlo, a ser tratado como tal y no como un objeto, a no ser humillada, degradada, envilecida o cosificada.²⁶

Así, una vez que el Estado ha dado cumplimiento a sus obligaciones relacionadas con el núcleo esencial de los derechos sociales, deberá ahora alcanzar progresivamente la plena realización de estos derechos, absteniéndose de adoptar injustificadamente medidas regresivas.²⁷ Como veremos, es en atención a este deber de progresividad en materia de derechos económicos, sociales y culturales que las políticas públicas pueden ser objeto de control de constitucionalidad por vía de amparo, principio que si bien fue introducido en el texto constitucional mediante la conocida reforma a su artículo 1° de 2011, con anterioridad ya formaba parte de nuestro sistema jurídico por estar contemplado en el artículo 2(4) del PIDESC y el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.²⁸

Siguiendo, pues, el criterio de la Primera Sala, las obligaciones asumidas por Estado mexicano referentes a estos derechos denominados prestacionales, catalogadas como derivadas del núcleo de los derechos o del principio de progresividad, pueden distinguirse como de resultado o de medios, respectivamente. En efecto, mientras el Estado tiene una obligación de garantizar absolutamente el núcleo esencial de cada derecho social –usando como parámetro la dignidad humana–, una vez satisfecho ese núcleo el Estado cumplirá su compromiso internacional mediante el despliegue del mejor de sus esfuerzos para la satisfacción progresiva de un nivel cada vez mayor de cada uno de los bienes humanos protegidos, como la salud, la educación o la cultura, lo que es, en última instancia, una obligación de medios.

Sin perjuicio de lo anterior, la Primera Sala realiza un matiz importante: existe un deber estatal derivado del principio de progresividad que no es de medios, sino de resultados, siendo éste, la generación de una política pública razonable para alcanzar la satisfacción progresiva de cada derecho. En este punto conviene seguir textualmente a la Corte, cuando dice:

El deber de progresividad en relación con la satisfacción del contenido de los derechos sociales implica que tiene que existir una política pública razonable para alcanzar el objetivo impuesto por el derecho en cuestión. En este sentido, los tribunales deben analizar si la medida impugnada se inscribe dentro de una política pública que razonablemente busque alcanzar la plena realización del derecho social.

[…] Adicionalmente, también hay que tener en cuenta que, si bien los jueces pueden evaluar la razonabilidad de una medida, son las autoridades administrativas y legislativas quienes en principio están en una mejor posición para determinar cuáles son las medidas adecuadas para alcanzar la plena realización de los derechos sociales. Por tanto, al analizar la razonabilidad de la medida los tribunales deben ser deferentes con dichas autoridades.²⁹

De lo anterior, podemos concluir que, tal y como habíamos adelantado, las autoridades que tengan la competencia para diseñar e implementar una política pública relacionada con un derecho humano pueden ser demandadas por vía de amparo como autoridades responsables, por su omisión en la generación de tal política. Yendo un paso más allá, también podrán ser demandadas cuando dicha política pública no sea razonable, y en este punto sobre el cual la Primera Sala no ahonda, se abre la posibilidad de que se cuestione por vía de amparo el diseño de la política pública, siempre que el juez se ejerza un parámetro no definido de deferencia a la autoridad administrativa a cargo de dicha política. Todo dependerá, pues, de lo que un juzgador de amparo considere razonable.

En el caso concreto de la Ciudad de las Artes, la Corte ejerció un control de constitucionalidad muy limitado sobre la política pública en materia de cultura del Gobierno de Nayarit, considerando que la inauguración previa de una primera etapa de este proyecto evidenciaba la existencia de una política pública razonable sobre el acceso de personas a distintos bienes e infraestructuras culturales.³⁰ Por decirlo de algún modo, la Primera Sala abrió la puerta de esta modalidad de control constitucional, pero decidió no cruzar el umbral en esta ocasión, optando por actuar con una deferencia holgada hacia este gobierno estatal.

III ] Implicaciones del control de constitucionalidad de las políticas públicas, por vía de amparo

Como hemos visto, una de las consecuencias del criterio sustentado por la Primera Sala en el amparo de la Ciudad de las Artes, es la posibilidad de que una sentencia en la que se resuelva a favor del quejoso tenga por efecto la obligación de la autoridad responsable de generar o modificar una política pública de carácter general. Con ello, evidentemente se contraviene el principio de relatividad que rige en la materia, según el cual las sentencias que se pronuncien en los juicios de amparo sólo se ocuparán de los quejosos que lo hubieres solicitado, en términos del artículo 107, fracción II, constitucional.

Al respecto, conviene precisar que no toda concesión de amparo contra la omisión de generar una política pública –o contra el acto de haber generado una que resulte ineficaz para la actualización del derecho social en juego– representa una excepción a este principio. De hecho, ya se ha presentado un caso en el que se concedió el amparo, no para que se modificara la política pública en general, sino para que no se aplicara al quejoso, a quien debía darse un trato distinto en atención a su estado de salud particular.

En efecto, el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Penal del Séptimo Circuito, ha sujetado a control de constitucionalidad las políticas públicas de salud implementadas por los centros penitenciarios, por violentar el derecho a la salud de los reos, según consta en su tesis jurisprudencial VII.2o.P. J/2(10a.), resolviendo que:

[…] en caso de que se acredite fehacientemente que la opción [de tratamiento para el quejoso] más adecuada es incompatible con las políticas públicas en materia de salud implementadas por el centro penitenciario en que guarda reclusión el quejoso, en virtud de involucrarse el derecho humano a la salud, la autoridad responsable deberá realizar las gestiones pertinentes para que sea atendido en algún hospital o en las clínicas del sector salud donde pueda recibir su tratamiento en las condiciones adecuadas e idóneas a su padecimiento.³¹

En estos términos así, en este caso el Tribunal Colegiado no ordenó a la autoridad responsable la modificación de su política pública con efectos generales, sino que no se aplique dicha política tratándose exclusivamente del quejoso.

Sin perjuicio de lo anterior, persiste el problema que hemos planteado: conciliar el principio de relatividad de las sentencias de amparo con la facultad de los tribunales del Poder Judicial de la Federación de usar este medio de control de constitucionalidad para ordenar la generación de una política pública de carácter general, según se desprende de la sentencia recaída al amparo en revisión 566/2015.

Quizá un ejemplo nos ayude a aclarar el dilema jurídico que se plantea. Antes hemos señalado que la SEDESOL es la dependencia competente a nivel federal para establecer políticas públicas para el combate a la pobreza. Puesto que en este combate están involucrados un buen número de derechos sociales, es posible promover un juicio de amparo según el hilo argumentativo que hemos expuesto, ya sea: i.- porque la SEDESOL haya sido omisa en la generación de tal política; o ii.- si existe dicha política, porque esta no resulte razonable para alcanzar la satisfacción progresiva de los derechos en juego.

En uno y otro caso, una eventual concesión del amparo no conllevaría un beneficio exclusivo para quien hubiera promovido el juicio, sino para todo aquel que resultare favorecido por dicha política pública. Por seguir con el caso ejemplo, supongamos que un grupo de beneficiarios del Programa de Inclusión Social PROSPERA (probablemente la iniciativa gubernamental actual de mayor envergadura en el combate a la pobreza en México), promueve un amparo contra el diseño de dicha política pública, y supongamos también que el amparo es resuelto favorablemente, dado que la política pública no es razonable para los fines que persigue, según el juzgador de amparo. El efecto de dicha sentencia no podría ser otro que obligar a la SEDESOL a rediseñar PROSPERA, lo que impactaría a todos sus beneficiarios.

Un escenario tal nos muestra que la posible contradicción entre las facultades de revisión constitucional de las políticas públicas con el principio de relatividad de las sentencias de amparo es apenas el primer desafío teórico que enfrentamos, a los que siguen otros de mayor alcance y profundidad: i.- la reestructura en la división de poderes que implica esta intervención del Judicial en materias que, primordialmente, corresponden al Ejecutivo; ii.- la validez del uso de un criterio no definido de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad de las políticas públicas; iii.- la legitimidad y capacidad técnica del Judicial para realizar este ejercicio de revisión constitucional; y iv.- los mecanismos de verificación de cumplimiento a una eventual sentencia en la que se concediera el amparo.

En efecto, como se abordó en el primer apartado del presente trabajo, las labores de estudio, diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas, siendo eminentemente administrativas, corresponden al Poder Ejecutivo, sobre las cuales el Legislativo puede realizar una revisión de índole política (mediante la comparecencia del Secretario del ramo de que se trate), y financiera (a través de la aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación).

Así, en este esquema original de pesos y contrapesos sobre las políticas públicas, el Poder Judicial no tiene un papel definido qué jugar, impresión que se ve reforzada por la ausencia aparente de facultades específicas en la materia en los artículos 103, 104, 105 y 106 constitucionales, que establecen las facultades de los Tribunales de la Federación. En esta línea, la amplia mayoría de estas atribuciones se refieren a la impartición de justicia en casos particulares sin resonancia estructural, con excepción de la declaratoria general de inconstitucionalidad, las acciones de inconstitucionalidad y las controversias constitucionales, reservadas para el Pleno de la SCJN.

En estos términos, es válido hacer una reflexión de teoría política y constitucional: ¿la amplia y no suficientemente definida facultad de revisión de políticas públicas la Primera Sala de la Corte atribuye a los Tribunales de la Federación en su amparo en revisión 566/2015 sobre la Ciudad de las Artes, está firmemente cimentada en sus competencias constitucionales?

La cuestión está sujeta a debate. A nuestro juicio, la reforma constitucional en materia de derechos humanos de 2011 permite –y también obliga– a los tribunales federales a ejercer una participación mucho más activa en la promoción y respeto de estos derechos. Bajo esta premisa, su intervención en los asuntos relacionados con los derechos humanos casi se justifica a priori, como responsables últimos de la resolución de toda controversia contra actos de autoridad que los vulneren.³² Por ello, esta inclusión del Judicial en el sistema de pesos y contrapesos sobre políticas públicas sí es constitucionalmente permitida e, inclusive, incentivada.

El problema recaerá en determinar el grado de intervención legítimo correspondiente a esta facultad, una cuestión que resulta especialmente relevante en aquellos casos en los que ya exista una política pública que procure el goce real del derecho humano de que se trate entre la población, dado que esta dificultad no estará presente cuando no se haya elaborado ninguna política pública, pues el efecto de una eventual concesión del amparo en este último caso sería, únicamente, la generación de una primer política.

Ya la Primera Sala nos dio una pauta en la sentencia aludida al establecer que los tribunales deben ser deferentes con las autoridades administrativas y legislativas, por lo que el grado de control constitucional sobre políticas públicas legítimamente permitido sería bajo; no obstante, al centrar el análisis que sobre estas políticas realice el juez en su razonabilidad, este grado de intervención se vuelve indefinido y, por encontrar un adjetivo más apropiado, moldeable.

Lo anterior es así, porque por ridículo que parezca, el estado actual de la Filosofía del Derecho no nos permite encontrar un parámetro cierto y universal sobre lo que es razonable, ni en abstracto ni en los casos concretos. De lo razonable a lo arbitrario, hay pocos pasos. De manera semejante, tampoco abundan las fuentes jurídicas –menos aún los criterios de la SCJN– que definan ni desarrollen la razonabilidad.

En alguna opinión consultiva, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, señaló que la razonabilidad implica un juicio de valor […] una conformidad con los principios del sentido común. […] Siendo razonable lo justo, lo proporcionado y lo equitativo, por oposición a lo injusto, absurdo y arbitrario³³ no obstante, tal definición, por redirigirnos a diversos conceptos jurídicos indeterminados –justicia, proporcionalidad, equidad– nos deja en la misma encrucijada.

Lo cierto es que la Primera Sala tampoco tenía muchas alternativas para fijar un estándar conforme al cual pudiera medir hasta qué punto debe mostrarse deferencia a las autoridades administrativas en materia de políticas públicas, marcando así un límite que hiciera válida, e inclusive necesaria, la intervención del juez de amparo.

Una de estas limitadas alternativas disponibles hubiera sido la adopción de algunos rasgos de la doctrina del estado de cosas inconstitucional, desarrollada por la Corte Constitucional Colombiana como una respuesta a las violaciones sistemáticas y estructurales de derechos humanos en este país, cuya corrección requiere de la modificación de la estrategia institucional del Estado para enfrentar dichas violaciones.

Conforme a la doctrina de referencia, ante la vulneración masiva y generalizada de derechos constitucionales en perjuicio de un número significativo de personas, como consecuencia de una falla estructural del Estado, la Corte Constitucional está facultada para ordenar a las autoridades legislativas y administrativas la implementación de medidas concretas y eficaces para revertir tal situación. En este contexto, cuando se ha declarado la existencia de un estado de cosas inconstitucional, la Corte colombiana ha mandado que:

(i) Se diseñen y pongan en marcha las políticas, planes y programas que garanticen de manera adecuada los derechos fundamentales cuyo goce efectivo depende de la superación del estado de cosas inconstitucional; (ii) se apropien los recursos necesarios para garantizar la efectividad de tales derechos; (iii) se modifiquen las prácticas, las fallas de organización y de procedimiento que resultan violatorias de la Constitución; (iv) se reforme el marco jurídico cuyas falencias han contribuido al estado de cosas inconstitucional; y (v) se realicen los trámites administrativos, presupuestales y de contratación que sean indispensables para superar la vulneración de los derechos.³⁴

Sería previsible, pues, que estos efectos de las sentencias en las que la Corte colombiana ha declarado la existencia de un estado de cosas inconstitucional sean similares a los que un juez mexicano ordene al conceder un amparo por considerar que una política pública es irrazonable. Lo especialmente valioso para un planteamiento análogo en nuestro país es que la jurisprudencia colombiana sí contempla elementos específicos que, de presentarse, dan pie a la declaración de un estado de cosas inconstitucional, elementos que pueden hacer que la intromisión del Poder Judicial en el campo de las políticas públicas obedezca a un parámetro más objetivo que una razonabilidad no definida. Entre dichos elementos, resaltan:

i.- La vulneración masiva de derechos constitucionales que afecte a un amplio número de personas; ii.- la existencia de un problema social cuya solución compromete la intervención de varias entidades de gobierno, requiere la adopción de un número complejo y coordinado de acciones y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante; y iii.- el hecho de que el sistema judicial quedaría saturado si todas las personas afectadas por el mismo problema acudieran a la acción de protección constitucional (el amparo, en nuestro caso).³⁵

En opinión de quien escribe, los tres elementos anteriores bien podrían servir como un criterio de admisión de una demanda de amparo en la que se alegue la inconstitucionalidad de una política pública existente, pero no resultan suficientes para tener por acreditada la violación al derecho humano de que se trate y, por ende, el otorgamiento del amparo. Por el contrario, hace falta un elemento adicional que únicamente podría ser proporcionado por la autoridad responsable a través de su informe justificado: la evidencia de la eficacia de la política. En efecto, si la política pública impugnada ha mejorado las condiciones de disfrute del derecho humano en juego entre la población afectada, es de concluirse que la autoridad responsable no habrá incurrido en trasgresión constitucional alguna, pues ha cumplido con su deber de progresividad.

Esta necesidad de constatar la eficacia de una política pública nos acarrea dificultades de naturaleza técnica. Atendiendo al criterio de especialización al que se hizo referencia al inicio de este trabajo, conforme al cual se encarga a cada Secretaría de Estado la elaboración de las políticas públicas que correspondan a su ramo, quien cuenta con mejores facultades, recursos humanos y materiales para valorar los resultados de una política pública es la propia autoridad responsable, y no el Poder Judicial.

Cierto es que este obstáculo es de tinte probatorio, y que por tanto la eficacia del acto reclamado cara al derecho humano involucrado podría superarse mediante pruebas periciales, pero precisamente el perito por excelencia en materia de cada política pública es –o debería ser– la autoridad que tiene a su cuidado su diseño e implementación.

Llegando aún más allá, y como ha hecho patente el desarrollo de la doctrina del estado de cosas inconstitucional en Colombia, recurrir a un estándar de eficacia en la revisión constitucional de las políticas públicas requiere, para la etapa de cumplimiento de sentencias, de la instauración de un sistema de seguimiento prolongado y técnico, encauzado por el tribunal que hubiere dictado la sentencia.

En efecto, si se declarase la inconstitucionalidad de una política pública por ineficaz para los fines que persigue, ordenándose a la autoridad responsable la proyección y puesta en práctica de reformas a dicha política, el cumplimiento de la sentencia relativa se dividiría en dos momentos: primero, en la emisión de la política pública nueva o modificada, y segundo, mediante la constatación de la eficacia de estos cambios.

Un ejercicio de verificación de cumplimiento como este implicaría que el expediente no pudiera cerrarse sino después de un largo periodo de tiempo después de dictada la sentencia. Además, mutaría las labores del juez constitucional, quien por necesidad se convertiría en un auditor técnico de políticas públicas para resolver si los cambios de políticas públicas rindieron los resultados esperados.

Justamente este es el efecto que el desarrollo de la doctrina del estado de cosas inconstitucional ha tenido en Colombia, cuya Corte Constitucional ha tenido que crear una Sala Especial de Seguimiento para ir acompañando las acciones realizadas por las autoridades legislativas y administrativas para dar cumplimiento a las sentencias derivadas de estos casos. En efecto, según la Corte colombiana:

[…] el criterio para declarar la superación del estado de cosas inconstitucional no es la realización de un esfuerzo presupuestal específico, el rediseño de políticas, públicas, la expedición de nuevas y mejores leyes, la creación de macroestructuras administrativas […] sino la garantía efectiva de los derechos […]. En esa medida, […] corresponde a la Corte Constitucional verificar que las acciones adoptadas por el gobierno con la finalidad de atender la problemática […] conduzcan efectivamente al goce efectivo de los derechos […].³⁶

Solo con ánimo de contextualizar las implicaciones de establecer tal parámetro de cumplimiento, desde 2004, año en que la Corte Constitucional de Colombia dictó la sentencia T-025 a la que hemos hecho referencia, se han emitido treinta y siete autos de seguimiento al cumplimiento de dicha sentencia, sin que hasta la fecha la Sala Especial la haya tenido por cumplida.³⁷ Tras catorce años de seguimiento a esta sentencia, resulta evidente que este tribunal constitucional se ha vuelto, en los hechos, un auditor técnico de políticas públicas.

Con todos estos antecedentes en mente, tampoco debe olvidarse que, actualmente, no existe un fundamento jurídico conforme al cual que se pudiera sostener el uso de un estándar de eficacia para justificar la intromisión del juez constitucional en los proyectos de políticas públicas en nuestro país, a menos que queramos entender que la razonabilidad de una política, en los términos plasmados por nuestra Suprema Corte en el amparo de la Ciudad de las Artes, incluye su eficacia.

Por lo demás, puede que llevar debates como estos, eminentemente técnicos, a discusión en sede judicial no haga sino politizar al Poder Judicial, al involucrarlo en discusiones que son guiadas por el programa de la Administración en turno, con el riesgo de que las razones técnicas se pierdan entre los argumentos jurídicos.

IV ] Conclusiones y propuesta

Según se ha argumentado en el presente ensayo, conforme a la jurisprudencia de la SCJN, hoy en día sí es posible someter a control de constitucionalidad las políticas públicas; sin embargo, los términos planteados por la SCJN para el ejercicio de esta revisión constitucional, dejan muchas preguntas sin resolver.

Sin duda, se trata de un criterio bien intencionado, pero que toca fibras sensibles de nuestro diseño constitucional y genera dudas sobre la legitimidad de las acciones que podrían emprender los jueces de amparo en esta dirección. Tomar como referencias casos de jurisdicciones similares como la colombiana hace patente esta situación.

Los esfuerzos para que nuestras políticas públicas sean más serias y eficaces deben aplaudirse, pues en última instancia conducen a un mayor nivel de goce de derechos en la población. No obstante, dichos esfuerzos deben ser debidamente estudiados y acordados por todos los actores involucrados, pues es de esperarse que, a mayor legitimidad, mayor sea también su efectividad.

Como propuesta, si se ha decidido a favor de la intromisión del Poder Judicial en esta materia, convendría realizar una reforma constitucional –o cuando menos una reforma a la Ley de Amparo– que delineara con claridad los supuestos de procedencia y estándares de prueba de los juicios de amparo que se promovieran contra una política pública, así como los posibles efectos que pudiera tener una sentencia favorable al quejoso.

Bibliografía

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