Deficiencias legislativas en la figura del Juicio de Amparo frente a particulares

LIZBET BERNAL LÓPEZ¹

SUMARIO: I. Introducción II. Falta de regulación del Juicio de Amparo frente a particulares en la Carta Magna. III. Ambigüedad del Juicio de Amparo frente a particulares en la Ley de Amparo. IV. Incumplimiento ejecutoria amparo en relación con el Juicio de Amparo frente a particulares. V. Análisis de criterios jurisprudenciales en relación con el Juicio de Amparo frente a particulares. VI. Conclusiones. VII. Propuesta.

Resumen. El presente artículo de investigación, analiza desde un punto de vista jurídico-integral, la figura del Juicio de Amparo frente a un particular, con el objetivo de resaltar las deficiencias legislativas que existen dentro de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la ley de amparo vigente. Sintetizar y especificar, la esfera bajo la que gira la figura del Juicio de Amparo frente a un particular, resulta crucial, toda vez que se está en debate frente a los derechos fundamentales del gobernado.

Destacando que en todo momento se mantiene una postura a favor de la figura, tomando en cuenta el principio de progresividad de los derechos fundamentales, en donde invariablemente se debe optar por una mejor protección de los mismos, esto implica el paulatino avance para conseguir su total cumplimiento. Lo anterior se traduce en que al paso de los años la protección de los derechos fundamentales bajo ninguna circunstancia debe ir en declive, si no, buscar su progreso gradual, para de esta forma buscar su máxima protección, es así, ampliando y precisando el concepto de autoridad responsable para efectos del Juicio de Amparo.

Palabras clave: Juicio de Amparo, acto de autoridad, autoridad responsable, actos de particulares.

Abstract. This research article, analyzes from a comprehensive legal point of view, the figure of the amparo trial against a particular, with the objective of stand out the deficiencies that exist in the Political Constitution of the United Mexican States and the Amparo Law. Synthesizing and specifying the sphere under which the figure of the amparo trial against a particular turn, is crucial, because of the fundamental rights of the governed are being debated.

Emphasizing at all times, the position in favor of the figure is maintained, considering the principle of progressiveness of fundamental rights, where invariably it should be searched better protection of them, this implies the gradual progress to achieve their full compliance. The foregoing means that over the years, the protection of fundamental rights must not decline in any way, the idea is to search their gradual progress and maximum protection, for example, expanding and specifying the concept of responsible authority for the purposes of the amparo trial.

Keywords: Amparo trial, act of authority, responsible authority, acts of individuals.

I ] Introducción

A lo largo de los años, el Juicio de Amparo ha sido de vital importancia en México, se ha caracterizado por ser un procedimiento de carácter constitucional, con la finalidad de proteger a los miembros de la sociedad en general en el goce de sus garantías constitucionales y derechos humanos.

Existe un riesgo constante que representa la posible vulneración de los derechos fundamentales, por lo anterior es necesario establecer estrictamente los casos de procedencia del Juicio de Amparo, a efecto de que no quepa margen de interpretación del mismo.

A una norma que estuvo vigente por más de setenta años en nuestro país, se le llega a dar un giro importante emanado de las reformas constitucionales del 6 de junio del año 2011 publicadas en el Diario Oficial de la Federación, seguido de la expedición de la “Nueva Ley de Amparo”, reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 2 de abril del año 2013, en la cual en su artículo 5º fracción II, párrafo segundo a la letra nos dice “Para los efectos de esta Ley, los particulares tendrán la calidad de autoridad responsable cuando realicen actos equivalentes a los de autoridad, que afecten derechos en los términos de esta fracción, y cuyas funciones estén determinadas por una norma general."²

Lo previo deja un amplio margen de interpretación en cuanto a la procedencia del Juicio de Amparo frente a actos de particulares, lo cual es fundamental debido a que el Juicio de Amparo es el medio de protección de las garantías y derechos humanos consagrados en la Carta Magna.

II ] Falta de regulación del Juicio de Amparo frente a particulares en la Carta Magna

El Juicio de Garantías en nuestro ordenamiento jurídico, tiene cuna en los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de ahí nace la ley reglamentaria en materia. Cuando se habla de procedencia del Juicio de Amparo, se debe remitir al artículo 103 de la Carta Magna, o al artículo 1º de la Ley de Amparo, el anterior siendo una transcripción del sustento constitucional previsto por el precepto antes mencionado. El cual a la letra dice:

Artículo 103. Los Tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite:

I. Por normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por esta Constitución, así como por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte;

II. Por normas generales o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados o la autonomía de la Ciudad de México, y

III. Por normas generales o actos de las autoridades de las entidades federativas que invadan la esfera de competencia de la autoridad federal.³

Como se analizó previamente, el artículo 103 constitucional establece los supuestos de procedencia del Juicio de Amparo, que se reduce en dos supuestos, el primero es la violación a los Derechos Humanos o Garantías consagrados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los Tratados Internacionales que el Estado Mexicano sea parte, ya sea por un acto, omisión o una norma general; y el segundo supuesto es la invasión de esferas de competencia.

Se aprecia que el artículo 103 constitucional establece los supuestos de procedencia del Juicio de Amparo en forma limitativa, pues en su primera fracción prevé los casos en que las autoridades violen las garantías individuales en perjuicio del quejoso, así como en las siguientes: cuando por la invasión de competencia o soberanía de las autoridades federales y locales se cause una infracción a los derechos subjetivos públicos del gobernado el acto emitido por éstas, por violentar la garantía de legalidad lo que ha provocado plantearse, a raíz de diversas opiniones doctrinales, lo innecesario de estas dos últimas fracciones del artículo en cuestión, dado que en lo previsto en la primera de ellas se cubre cabalmente el ámbito de procedencia del Juicio de Amparo.⁴

Asimismo, luego de haber realizado un minucioso análisis en el artículo 107, se desentrañó que el mismo establece los principios y bases rectoras del Juicio de Amparo, y que, en ningún renglón del citado precepto se regula la figura del Juicio de Amparo frente a particulares.

Los numerales 103 y 107 son el origen legal del Juicio de Amparo, por lo que la Ley de Amparo Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe de preservar el dogma establecido por la Carta Magna, lo que conduce a lo que es materia de estudio, en la Carta Magna no se establece base alguna de procedencia del Juicio de Amparo en frente a un particular que realice actos equivalentes a los de la autoridad y que dichos actos estén regulados por una norma general, en ese orden de ideas, se desentraña la siguiente cuestión: ¿El hecho de que en sede constitucional no se haya establecido la procedencia del Juicio de Amparo frente a particulares provoca algún vicio, en los artículos 1º y 5º de la Ley de Amparo, al no haberse ajustado a las bases constitucionales?⁵

Dejando de lado la discusión sobre la inconstitucionalidad o no de la figura en comento, se piensa la constitución efectivamente provoca un vicio en la Ley de Amparo, toda vez que no se prevé expresamente la procedencia de los actos de particulares para efecto del Juicio de Amparo, esto debido a que el párrafo segundo del artículo 5° de la ley en materia, establece de manera genérica la hipótesis. Esto es que, tanto el juzgador, como el abogado postulante pueden interpretar y aplicar la ley a su utilidad.

III ] Ambigüedad del Juicio de Amparo frente a particulares en la Ley de Amparo

Como se ha referido con anterioridad, dentro del artículo 5º de la Ley de de Amparo Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se establecen las partes del Juicio de Amparo, como lo son: Quejoso, Autoridad Responsable, Tercero Interesado y Ministerio Público Federal. La materia de estudio gira en torno a la autoridad responsable, insaturada en la fracción segunda del precepto citado. Con la expedición de la nueva ley de amparo en el año 2013, se adicionó un párrafo a la segunda fracción, el cual instituye la figura del Juicio de Amparo en frente a particulares, que a la letra nos dice:

Para los efectos de esta Ley, los particulares tendrán la calidad de autoridad responsable cuando realicen actos equivalentes a los de autoridad, que afecten derechos en los términos de esta fracción, y cuyas funciones estén determinadas por una norma general.⁶

Dentro del párrafo puntualizado, se abre expresamente la posibilidad de promover un Juicio de Amparo frente a actos provenientes de particulares. En donde destacamos las siguientes características para que los actos de particulares puedan considerarse actos de autoridad para efectos del Juicio de Amparo: i.- Que los particulares realicen actos equivalentes a los de la autoridad; ii.- Que dichos actos afecten derechos en los términos de la fracción segunda del artículo 5º de la ley de amparo; y iii.- Que dichos actos equivalentes o funciones estén determinadas por una norma general.

Como se aprecia, es necesario que los actos de particulares cumplan las anteriores particularidades para que se puedan considerar como autoridad responsable en un juicio de garantías.

Dentro de la primera característica se hace referencia a cómo deben constituirse los actos de los particulares, y de esta forma se hace alusión al vocablo “equivalentes”. En donde se puede considerar que el término utilizado y empleado por el legislador puede ser subjetivo.

Por otro lado, el Diccionario del Español de México, del Colegio de México, advierte que la expresión equivalente refiere a:

• Que es igual a otra cosa en cada uno de sus elementos, partes, propiedades o funciones.

Para poder determinar los actos de particulares, equivalentes a los de la autoridad y en relación a lo que se puntualiza en la definición anterior en lo relativo a que para que dos personas o cosas se estimen equivalentes es necesario considerar sus elementos, partes, propiedades o funciones iguales. Por lo que nos remitimos a las características del acto de autoridad:

i.- Tiene que emanar de un ente público, a excepción del Juicio de Amparo frente actos de particulares. ii.- Imperatividad. iii.- Coercitividad. iv.- Unilateralidad. v.- Relación de Supra a subordinación.

De esta forma, se aprecia que los actos de particulares equivalentes a los de la autoridad, en todo momento van a carecer del primer elemento, como lo es, que el particular pertenezca a un ente público por lo que podemos considerar el término equivalentes como similares, análogos, parecidos, debido a que los actos que emitan los particulares para efectos del Juicio de Amparo, en ningún momento serán idénticos o exactos por carecer del factor ente público.

En ese orden de ideas, se examina, al emplearse la expresión equivalentes, como se apreció en las distintas definiciones de distintos diccionarios; existe quienes consideran que algo equivalente constituye algo idéntico en todas sus partes, elementos y características, por otro lado existe quienes consideran que lo equivalente es similar o análogo, por lo que se estima que el legislador a la hora de prever esta figura, debió concretar con exactitud lo que se pretende con el término, debido a la importancia y las contradicciones que puede traer consigo en materia de elementos del acto de autoridad, porque si bien es cierto, los actos de autoridad deben cumplir con los cinco requisitos mencionados, también es cierto que ningún acto de particular cumplirá el requisito referente a que el acto tiene que emanar de un ente público.

Asimismo, el segundo elemento que señala el párrafo segundo de la fracción segunda del artículo 5º de la Ley de Amparo, nos dice que dichos actos afecten derechos en los términos de la fracción misma. Para esto debemos remitirnos al resto de la fracción en estudio, que sería únicamente el primer párrafo, que nos habla del concepto genérico de la autoridad responsable, que a la letra señala:

La autoridad responsable, teniendo tal carácter, con independencia de su naturaleza formal, la que dicta, ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria; u omita el acto que de realizarse crearía, modificaría o extinguiría dichas situaciones jurídicas.⁷

De lo anterior se debe desentrañar, en qué términos se afectan derechos dentro de la redacción del párrafo.

Examinando la composición del primer párrafo de la fracción segunda del artículo 5º, se puede traducir que se violan derechos fundamentales, cuando la autoridad: dicta, ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria; u omita el acto que de realizarse crearía, modificaría o extinguiría dichas situaciones jurídicas.⁸

Podemos responder a la cuestión ¿Cómo se afectan derechos en términos de la fracción segunda del artículo 5º de la ley de amparo? De la siguiente manera:

En síntesis, cuando en los elementos de un acto de particular, se hace referencia a que se deben afectar derechos en términos de la autoridad responsable, es necesario que el acto de particular se realice en las mismas condiciones señaladas por el párrafo primero del artículo en análisis. Por tanto, la segunda característica de los actos de particulares para efectos del Juicio de Amparo, en lo referente a que dichos actos afecten derechos en los términos de la fracción segunda del artículo 5º de la ley de amparo, se traduce en el mapa conceptual elaborado.

Por otro lado, la última característica que señala la figura del Juicio de Amparo frente particulares consiste en que los actos equivalentes o funciones estén determinadas por una norma general, y para efectos del análisis es necesario definir lo que se entiende por normas generales, en la ley de amparo vigente dentro del artículo 107, se establece la procedencia del Juicio de Amparo indirecto, en donde la primera fracción decreta qué se entiende por normas generales.

Para efectos de determinar la procedencia del Juicio de Amparo frente a un particular, el acto u omisión que emita el particular debe de estar regulado por alguna de las normas señaladas en los incisos del artículo 107 de la ley en materia, por lo que de igual forma se considera que el legislador dejó abierto un margen de interpretación al determinar que los actos de particulares deben estar regulados por una norma general, por lo que nos arroja distintas cuestiones:

¿Es necesario que en la norma general sean consagrados de forma genérica los actos de un particular o es necesario que se especifique?⁹

¿Qué tipo de funciones que realiza un particular deben estar previstos en una norma general?¹⁰

IV ] Incumplimiento ejecutoria de amparo en relación con el Juicio de Amparo frente a particulares

Los artículos 103 y 107 constitucionales, bien mencionados anteriormente, son los preceptos reglamentarios del juicio de garantías. En donde la fracción XVI del 107, señala lo siguiente:

XVI. Si la autoridad incumple la sentencia que concedió el amparo, pero dicho incumplimiento es justificado, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de acuerdo con el procedimiento previsto por la ley reglamentaria, otorgará un plazo razonable para que proceda a su cumplimiento, plazo que podrá ampliarse a solicitud de la autoridad. Cuando sea injustificado o hubiera transcurrido el plazo sin que se hubiese cumplido, procederá a separar de su cargo al titular de la autoridad responsable y a consignarlo ante el Juez de Distrito. Las mismas providencias se tomarán respecto del superior jerárquico de la autoridad responsable si hubiese incurrido en responsabilidad, así como de los titulares que, habiendo ocupado con anterioridad el cargo de la autoridad responsable, hubieran incumplido la ejecutoria.

Si concedido el amparo, se repitiera el acto reclamado, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de acuerdo con el procedimiento establecido por la ley reglamentaria, procederá a separar de su cargo al titular de la autoridad responsable, y dará vista al Ministerio Público Federal, salvo que no hubiera actuado dolosamente y deje sin efectos el acto repetido antes de que sea emitida la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

El cumplimiento sustituto de las sentencias de amparo podrá ser solicitado por el quejoso o decretado de oficio por el órgano jurisdiccional que hubiera emitido la sentencia de amparo, cuando la ejecución de la sentencia afecte a la sociedad en mayor proporción a los beneficios que pudiera obtener el quejoso o cuando por las circunstancias del caso, sea imposible o desproporcionadamente gravoso restituir la situación que imperaba antes de la violación. El incidente tendrá por efecto que la ejecutoria se dé por cumplida mediante el pago de daños y perjuicios al quejoso. Las partes en el juicio podrán acordar el cumplimiento sustituto mediante convenio sancionado ante el propio órgano jurisdiccional.

No podrá archivarse Juicio de Amparo alguno, sin que se haya cumplido la sentencia que concedió la protección constitucional; ¹¹

Dentro de la fracción anterior nos encontramos frente al supuesto en que la autoridad responsable para efectos del Juicio de Amparo, incumple una sentencia que concede el amparo, la que determina la destitución del cargo que desempeña la autoridad responsable, asimismo, la Carta Magna, prevé el incumplimiento justificado de la misma, casos en que la autoridad reincide, cumplimiento sustituto de las sentencias y refiere a que ningún Juicio de Amparo puede archivarse sin antes cerciorarse de su cumplimiento, sin perjuicio de las sanciones en materia penal a las que puede ser acreedor la autoridad que no acata la sentencia protectora.

Si bien es cierto que el legislador a la hora de implementar la figura del Juicio de Amparo frente a actos provenientes de particulares, tuvo una visión proteccionista y progresista de los derechos fundamentales, también es cierto que no previó de manera exhaustiva todos los ejes que abarcan esta figura.

Lo anterior en base a que, la Constitución anuncia la consecuencia en razón del incumplimiento de la sentencia de amparo, sin embargo, no enfatiza una distinción en el término autoridad en dicha fracción, por lo tanto, debe entenderse que dicha sanción es aplicable tanto para la autoridad, como para los particulares que son autoridad para efectos del Juicio de Amparo.

La fracción en análisis, como la figura jurídica en general, da hincapié a un margen extenso de interpretaciones; en el entendido de que no hay pena sin ley, se debe prever una sanción específica para los supuestos en que los particulares incumplan una sentencia de amparo.

V ] Análisis de criterios jurisprudenciales en relación con el Juicio de Amparo frente a particulares

Como es sabido, en el año 2013 surgió la llamada “Nueva Ley de Amparo”, en donde se previó por primera vez la figura en comento, sin embargo, en el tiempo en que estaba vigente la legislación anterior en materia, se suscitó controversia al respecto a nivel jurisprudencial, caso contrario, a partir de la expedición de la Ley de Amparo vigente, existen escasos criterios jurisprudenciales en materia. Posteriormente se analizan.

1.- Evolución jurisprudencial respecto del Juicio de Amparo frente a particulares antes de la Nueva Ley de Amparo de abril de 2013

a.- Autoridades. Quienes lo son, para los efectos del amparo.

Conforme a la tesis de jurisprudencia visible con el número 54 en la página 115 de la Sexta Parte del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación publicado en 1965, autoridades son, para los efectos del amparo, todas aquellas personas que de hecho o de derecho "disponen de la fuerza pública". Esa tesis, formada con ejecutorias que van del Tomo IV al Tomo LXX de la Quinta Época del Semanario citado, necesita ser afinada en la época actual, en que las funciones del Poder Ejecutivo se han desplazado con complejidad creciente a organismos descentralizados y paraestatales. Y se tiene que llegar a la conclusión de que si los particulares no pueden por su voluntad unilateral, ni por estipulación respecto de tercero (artículos 1860, 1861, 1868 y relativos del Código Civil aplicable en materia federal), imponer a otros cargas que sean exigibles mediante el uso de la fuerza pública, ni directamente ni indirectamente (acudiendo para ello a los tribunales, por ejemplo), uno de los elementos que viene a caracterizar a las autoridades, para los efectos del amparo (artículo 103, fracción I, de la Constitución Federal), es el hecho de que con fundamento en alguna disposición legal puedan tomar determinaciones o dictar resoluciones que vengan, en alguna forma cualquiera, a establecer cargas en perjuicio de terceros, que puedan ser exigibles mediante el uso directo o indirecto de la fuerza pública (según que dispongan ellas mismas de esa fuerza, o que haya posibilidad de un camino legal para acudir a otras autoridades que dispongan de ella). Y cuando esas cargas sean en alguna manera exigibles mediante el uso de la facultad económico-coactiva, como impuestos, derechos o aprovechamientos (artículo 1o. fracción I, del Código Fiscal de la Federación), se estará frente a autoridades facultadas para dictar resoluciones de carácter fiscal. ¹²

Comentario: En el interior de la tesis jurisprudencial citada con antaño, se aprecia la necesidad del máximo órgano judicial de afinar el término autoridades, en donde se caracteriza la autoridad con el hecho de que con fundamento en alguna disposición legal puedan tomar determinaciones o dictar resoluciones que vengan, en alguna forma cualquiera, a establecer cargas en perjuicio de terceros, que puedan ser exigibles mediante el uso directo o indirecto de la fuerza pública. El anterior abstracto de la tesis jurisprudencial, determina la particularidad focal para demarcar el Juicio de Amparo en contra de un particular.

b.- Seguro Social, el Instituto Mexicano del, tiene el carácter de autoridad.

No es de tomarse en consideración el sobreseimiento propuesto por el agente del Ministerio Público Federal, fundándolo en que el Instituto Mexicano del Seguro Social no es autoridad, según lo resolvió esta Suprema Corte de Justicia, al fallar en veinticinco de enero de mil novecientos cuarenta y seis, el amparo número 8344-44-2a., promovido por Artículos Mundet para Embotelladores, S. A., porque aunque es cierto que este alto tribunal sentó tal tesis, que obra publicada en la página 731 del Tomo LXXXVII del Semanario Judicial de la Federación, un detenido estudio de los artículos 5o. y 135 de la Ley del Seguro Social obliga a una rectificación, ya que estos preceptos definen la personalidad del Instituto Mexicano del Seguro Social como entidad jurídica autónoma, con vida propia, independiente, creado para la realización de determinadas atribuciones del Estado. La característica esencial de un organismo, para que sea tenido por autoridad, es que desempeñe la función de imperio, que ordene y se haga obedecer; y a ese respecto, el Instituto Mexicano del Seguro Social está probado que desempeña esa función, según lo demuestran entre otros, los artículos 7o., 9o., 10, 28, 29, 31, 32, 46, 48, 122, 142, de la Ley del Seguro Social, 3o., 4o., 8o., 11, 16, 17 del Reglamento de Inscripción, Dirección General y Consejo Técnico, 1o., 4o., 26 y 27 del Reglamento Sobre Pago de Cuotas y Contribuciones del Seguro Social. Esas disposiciones legales contienen mandatos, imponen sanciones por desobediencia a lo mandado, establecen derechos, ordenan privaciones del derecho, cuando el afectado ha incurrido en ciertas moras, pues dicen: los patrones deberán hacer esto, los asegurados harán esto otro, el patrón está obligado, etc. En consecuencia, si el Instituto Mexicano del Seguro Social tiene la facultad de dar órdenes y hacerse obedecer, es inconcuso que es autoridad, y, por tanto, sus actos son materia de amparo, de conformidad con los artículos 103, fracción I, constitucional y 1o., fracción I, de la Ley Orgánica de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Federal.¹³

Comentario: En la resolución referente al Instituto Mexicano del Seguro Social como autoridad para efectos del Juicio de Amparo, se determina que dicho organismo, ejecuta actos de autoridad impugnables a través del Juicio de Amparo, en donde se destacan dos elementos que prevalecen hasta nuestros días: se dispone que la particularidad sustancial para que sea tenido por autoridad, es que desempeñe la función de imperio, que ordene y se haga obedecer, es decir la imperatividad en los actos, la facultad de imponer, característica de los actos de autoridad que prevalece hasta nuestros días; del mismo modo se establece que distintas disposiciones legales prevén los mandatos que desempeña el Instituto Mexicano del Seguro Social. Se encuentra relación de lo previo con lo que se dispone para que un particular sea autoridad para efectos del Juicio de Amparo, que sus funciones estén reguladas por una norma general.

c.- Comisión Federal de Electricidad.

La determinación mediante la cual apercibe al consumidor de realizar o realiza el corte del suministro de energía eléctrica, constituye un acto de autoridad impugnable a través del Juicio de Amparo.

La determinación por la cual la Comisión Federal de Electricidad apercibe de realizar o realiza el corte del suministro de energía eléctrica a los consumidores, constituye un acto de autoridad susceptible de impugnarse mediante el juicio de garantías, en virtud de que, con fundamento en las facultades que le otorga la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, a través de dicho acto extingue unilateralmente una situación jurídica que afecta la esfera legal del gobernado, pues aunque la relación existente entre el particular y la referida comisión deriva de un contrato de adhesión, ello no significa que ambas partes se encuentren en un mismo plano, como particulares, sino en un nivel de supra a subordinación, al imponer el referido organismo su voluntad sin el consenso del afectado. Es decir, la citada comisión ejerce facultades de decisión que le están atribuidas en un ordenamiento legal y que, por ende, constituyen una potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad, lo que revela que dicho ente al emitir tal acto, es una autoridad para efectos del Juicio de Amparo; lo anterior no implica que en todos los casos la indicada comisión deba ser considerada como autoridad para tales efectos, sino sólo cuando ejerce facultades de decisión que le estén atribuidas por ley y que afecten la esfera de derechos del gobernado.¹⁴

Comentario: La anterior resolución resulta clave para el análisis y propuesta de los actos de particulares para efectos del Juicio de Amparo, el principal argumento bajo el que se basa nuestro Alto Tribunal, versa sobre la capacidad decisoria que tiene la Comisión Federal de Electricidad para ejercer actos de manera unilateral sobre los gobernados y que de esta forma su actuar se encuentra regulado por una norma general, facultades de decisión atribuidas por la ley y que afectan la esfera de derechos de los gobernados.

Dentro de los argumentos expuestos dentro de la ejecutoria detrás de la tesis jurisprudencial citada se encuentran los siguientes: 'autoridad' para los efectos del Juicio de Amparo, que se contenía en la jurisprudencia que al rubro reza: 'AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO.', en el que comprendía únicamente a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pública, en virtud de circunstancias ya legales, ya de hecho y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos públicos, por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen.

d.- Derechos fundamentales. Su vigencia en las relaciones entre particulares.

La formulación clásica de los derechos fundamentales como límites dirigidos únicamente frente al poder público, ha resultado insuficiente para dar respuesta a las violaciones a dichos derechos por parte de los actos de particulares. En este sentido, resulta innegable que las relaciones de desigualdad que se presentan en las sociedades contemporáneas, y que conforman posiciones de privilegio para una de las partes, pueden conllevar la posible violación de derechos fundamentales en detrimento de la parte más débil. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no ofrece ninguna base textual que permita afirmar o negar la validez de los derechos fundamentales entre particulares; sin embargo, esto no resulta una barrera infranqueable, ya que para dar una respuesta adecuada a esta cuestión se debe partir del examen concreto de la norma de derecho fundamental y de aquellas características que permitan determinar su función, alcance y desenvolvimiento dentro del sistema jurídico. Así, resulta indispensable examinar, en primer término, las funciones que cumplen los derechos fundamentales en el ordenamiento jurídico. A juicio de esta Primera Sala, los derechos fundamentales previstos en la Constitución gozan de una doble cualidad, ya que si por un lado se configuran como derechos públicos subjetivos (función subjetiva), por el otro se traducen en elementos objetivos que informan o permean todo el ordenamiento jurídico, incluyendo aquellas que se originan entre particulares (función objetiva). En un sistema jurídico como el nuestro -en el que las normas constitucionales conforman la ley suprema de la Unión-, los derechos fundamentales ocupan una posición central e indiscutible como contenido mínimo de todas las relaciones jurídicas que se suceden en el ordenamiento. En esta lógica, la doble función que los derechos fundamentales desempeñan en el ordenamiento y la estructura de ciertos derechos, constituyen la base que permite afirmar su incidencia en las relaciones entre particulares. Sin embargo, es importante resaltar que la vigencia de los derechos fundamentales en las relaciones entre particulares, no se puede sostener de forma hegemónica y totalizadora sobre todas y cada una de las relaciones que se suceden de conformidad con el derecho privado, en virtud de que en estas relaciones, a diferencia de las que se entablan frente al Estado, normalmente encontramos a otro titular de derechos, lo que provoca una colisión de los mismos y la necesaria ponderación por parte del intérprete. Así, la tarea fundamental del intérprete consiste en analizar, de manera singular, las relaciones jurídicas en las que los derechos fundamentales se ven encontrados con otros bienes o derechos constitucionalmente protegidos; al mismo tiempo, la estructura y contenido de cada derecho permitirá determinar qué derechos son sólo oponibles frente al Estado y qué otros derechos gozan de la pretendida multidireccionalidad.¹⁵

Comentario: En el interior de la tesis jurisprudencial que se emitió un año antes de la expedición de la nueva ley de amparo, se establecen distintos criterios medulares en el estudio de la vigencia de los derechos humanos frente a los actos de particulares. Se traduce en lo siguiente, si bien es cierto, la carta magna no establece de manera expresa la posibilidad de que los particulares violenten o agravien Derechos Fundamentales, también es cierto que no resulta obstáculo inalterable, ya que se determina que los derechos fundamentales ocupan una posición central e indiscutible como contenido mínimo de todas las relaciones jurídicas que se suceden en el ordenamiento, es importante resaltar que la vigencia de los derechos fundamentales en las relaciones entre particulares, no se puede sostener de forma hegemónica y totalizadora.¹⁶

2.- Evolución jurisprudencial respecto del Juicio de Amparo frente a particulares desde la expedición de la Nueva Ley de Amparo de abril de 2013 a la actualidad.

Anteriormente, se analizó a través del tiempo los criterios jurisprudenciales y tesis aisladas que contienen información relevante para lo que es materia de estudio, sin embargo, aún después de la expedición de la nueva ley de amparo, en donde ya se prevé la figura del Juicio de Amparo en contra de particulares, los criterios que se han pronunciado y las tesis aisladas siguen siendo contradictorias.

a.-Universidades privadas. Cuando realizan actos relacionados con la inscripción o ingreso, evaluación, permanencia o disciplina de sus alumnos, no tienen el carácter de autoridad responsable para efectos del Juicio de Amparo.

El artículo 5°, fracción II, párrafo segundo, de la Ley de Amparo prevé que, para efectos de esa ley, los particulares tendrán la calidad de autoridad responsable cuando realicen actos equivalentes a los de autoridad, que afecten derechos en los términos de esa fracción y cuyas funciones estén determinadas por una norma general. Ahora bien, el hecho de que una universidad privada realice actos relacionados con la inscripción o ingreso, evaluación, permanencia o disciplina de sus alumnos, con motivo de la aplicación de la normativa interna, no conlleva que se constituya en un particular que realiza actos de autoridad para efectos del Juicio de Amparo (por más que el estudiante pueda considerar que afecta sus derechos), ya que la relación entre las universidades particulares y sus educandos tiene su origen en una disposición integrada al orden privado y no constituye un acto unilateral, sino de coordinación, atendiendo a que aquéllas tienen como objeto prestar servicios educativos en los niveles medio superior y superior y actúan con base en su normativa interna, que obliga únicamente a quienes por voluntad propia deciden adquirir el carácter de alumnos y tienen conocimiento de que ante el incumplimiento de lo acordado en la relación contractual, pueden tomarse las medidas disciplinarias correspondientes, las que no constituyen un acto de autoridad para efectos del Juicio de Amparo.¹⁷

Comentario: De la tesis de jurisprudencia previamente citada emitida en el año 2018 se destaca que si bien es cierto, en las universidades privadas a diferencia de la educación federal o pública, se cobra un monto referente a las colegiaturas, inscripciones, mensualidades, según sea el caso, y que se rigen con una normatividad dentro de la institución; también es cierto que las mismas deben ajustarse a los lineamientos establecidos por la Secretaría de Educación Pública, para que de esta forma la Universidad tenga validez oficial; y que del mismo modo, a la par de la normatividad interna, se rigen bajo la normatividad propuesta por la Secretaría de Educación Pública, esto quiere decir, que conforme al artículo 107 de la Ley de Amparo Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la normatividad interna de las universidades no puede ser considerada como una norma general, pero a diferencia de la Ley General de Educación, si puede ser considerada como norma general en términos del mismo precepto, y que de igual forma la Ley General de Educación es reglamentaria del artículo 3º constitucional. En ese orden de ideas, no obstante que las universidades operan bajo su propia normatividad, operan de igual manera bajo la normatividad que funcionan las universidades públicas.

En ese marco, la tesis jurisprudencial emitida, excluye a las universidades privadas del supuesto establecido por el artículo 5º fracción segunda párrafo segundo de la ley de amparo vigente, por el razonamiento citado, respecto de la normatividad, en donde las universidades privadas cumplen con los demás requisitos señalados para los actos de autoridad para efectos del Juicio de Amparo. Se considera que en la legislación se debe de precisar el alcance de los actos de particulares, de igual forma en lo relativo a la regulación de dichos actos en normas generales.

b.- Comisión Federal de Electricidad.

No es autoridad para efectos del Juicio de Amparo contra actos previstos en el contrato de suministro de energía.

La interpretación teleológica del régimen jurídico especial que tutela esa actividad de la empresa productiva del Estado, lleva a considerar que su objetivo es garantizar que el servicio se preste, ello en un sistema de libre competencia. De ahí que no la ejerce en un plano de supra a subordinación porque el contrato de adhesión no somete arbitraria y unilateralmente la voluntad de los contratantes a las condiciones de la empresa; máxime que su contenido es verificado por la Comisión Reguladora de Energía y la Procuraduría Federal del Consumidor para asegurar que no contenga cláusulas leoninas, abusivas o inequitativas para el contratante, mientras se protege la actividad comercial de la sociedad. En esa virtud, tales actos, incluido el corte del suministro en términos del contrato, forman parte de esa relación comercial y la vía procedente para dirimir lo relativo es la ordinaria mercantil. Sin que esto impida que cuando la empresa realice actos que vulneren derechos humanos fuera de lo estipulado y aceptado por las partes, o cuando aplique normas que se estimen inconstitucionales, se le pudiera señalar como autoridad responsable. Cuestión que deberá ser analizada en cada caso concreto por el juzgador de amparo.¹⁸

Comentario: En el año 2002, se emitió una tesis jurisprudencial respecto del mismo supuesto establecido en la tesis jurisprudencial que nos ocupa surgida en el año 2018; sin embargo, gozan de argumentos y criterios totalmente contrarios, no obstante, de que se trata de una hipótesis idéntica. En donde antiguamente se consideraba que la determinación por la cual la Comisión Federal de Electricidad apercibe de realizar o realiza el corte del suministro de energía eléctrica a los consumidores, constituye un acto de autoridad susceptible de impugnarse mediante el juicio de garantías, debido a las facultades que le son otorgadas por la normatividad, y se sostiene que las partes no se encuentran en un plano de coordinación pues aunque la relación existente entre el particular y la referida comisión deriva de un contrato de adhesión, ello no significa que ambas partes se encuentren en un mismo plano, como particulares, sino en un nivel de supra a subordinación, al imponer el referido organismo su voluntad sin el consenso del afectado y que de esta forma la comisión ejerce facultades de decisión que le están atribuidas en un ordenamiento legal y que, por ende, constituyen una potestad administrativa. En sentido contrario la resolución que se emitió en el año 2018, contiene argumentos enteramente contrarios a los que se habían sostenido con antaño, en la cual se afirma que los actos no se ejercen en un plano de supra a subordinación porque el contrato de adhesión no somete arbitraria y unilateralmente la voluntad de los contratantes a las condiciones de la empresa, y que igualmente lo anterior comprende una relación comercial. Se destaca que en la tesis jurisprudencial en análisis en ningún momento se saca a colación el tema del actuar de dicha comisión bajo los parámetros de Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica.

De la anterior tesis jurisprudencial, vemos materializada la incongruencia que existe al pasar de los años respecto de la autoridad responsable para efectos del Juicio de Amparo, toda vez que en el año 2002, no obstante que no existía la figura del Juicio de Amparo en contra de particulares, se emitió un criterio jurisprudencial en donde se catalogaba a la Comisión Federal de Electricidad como autoridad para efectos del juicio de garantías; por otro lado, en el año 2018 se emitió un criterio totalmente incongruente al anterior, determinando que la Comisión anteriormente citada no es autoridad para efectos del juicio de garantías, corroborando una vez más la inconsistencia de la figura.

VI ] Conclusiones

Primera.- Anteriormente a la “Nueva Ley de Amparo” del año 2013, se suscitaban conflictos en relación con los actos de particulares para efectos del Juicio de Amparo, toda vez que no estaba regulada la figura en la ley reglamentaria. Se pensaría que, con prever una figura en la legislación, quedarían resueltas este tipo de controversias. Se reflexiona que, por el contrario, no solo es necesario establecer una figura jurídica en razón de las necesidades de la sociedad, es elemental que esta figura se instaure de manera precisa, eliminando términos ambiguos, en donde se haga un estudio histórico, doctrinal y conceptual; a efecto de que no sea letra muerta en la legislación y que no sigan presentándose contradicciones.

Segunda.- Se analizó el fundamento constitucional del Juicio de Amparo, previsto en los artículos 103 y 107 de la carta magna, en donde se destaca el artículo 103 por ser la procedencia genérica del Juicio de Amparo, en el cual se acentúa que no se prevé que los actos u omisiones que violenten derechos humanos y garantías, pueden ser emanados por una autoridad y en los casos que la ley reglamentaria señale, por particulares. A lo largo del 107 constitucional se establecen los principios y bases del mismo, dejando abierta la controversia respecto al incumplimiento de una sentencia de amparo. En donde se enfatiza que, en ninguno de los dos preceptos legales referidos, se hace referencia a los actos de particulares para efectos del Juicio de Amparo.

Tercera.- Se considera que al ser una ley reglamentaria de disposiciones constitucionales, la misma debe reglamentar la materia de protección constitucional al tenor de las medidas constitucionales y de esta forma no salirse del marco constitucional que se establece para el Juicio de Amparo, asimismo, se piensa que existe un vicio entre del precepto constitucional correspondiente a la procedencia genérica del Juicio de Amparo, la ley de amparo reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la figura del Juicio de Amparo en frente a particulares, toda vez que no establece de forma limitativa la figura y se propicia la posibilidad de que la misma sea interpretada en base a distintos criterios.

Cuarta.- De igual manera se analizó el fundamento legal de la figura del Juicio de Amparo frente a de particulares, previsto en el artículo 5º fracción segunda párrafo segundo de la ley de amparo vigente, en donde establece las bases para que un particular tenga la calidad o sea catalogado como autoridad responsable para efectos del Juicio de Amparo, en donde se resalta que se utiliza el término “equivalentes” el cual puede ser un concepto con distintas acepciones contrarias por parte de distintos diccionarios; asimismo se determina que se deben violar derechos humanos en términos de la fracción primera que refiere a la autoridad responsable, en donde se analiza que un particular en todo momento va a carecer de fuerza pública directa y por último se determina que los actos de particulares deben estar previstos en una norma general más no se especifican que tipo de actos deben estar previstos en una norma general y qué tipo de norma general, entre otras deficiencias.

VII ] Propuesta

Se propone adicionar un apartado a la fracción I del artículo 103 constitucional en donde se establezca la posibilidad de que los particulares pueden ejercer actos de autoridad para efectos del Juicio de Amparo, asimismo, adicionar una fracción al artículo 107 constitucional en donde se instauren las particularidades de esta figura, y de igual manera se propone que se adicione dentro de la fracción XVI la sanción a la que será acreedor el particular que incumpla la sentencia que conceda el amparo al quejoso y que de igual manera se reglamente dentro de la Ley de Amparo. En ese orden de ideas, se modificaría el artículo 1° de la Ley de Amparo vigente, por la adición a la fracción I del 103 constitucional, y aunado a lo anterior, se modificaría el artículo 5° fracción II párrafo segundo de la citada ley. ¹⁹