Responsabilidad ambiental en México

ANDREA COINTA LAMAS BERNAL¹

SUMARIO: I. Introducción. II. Principios ambientales. III. Ley Federal de Responsabilidad Ambiental. IV. Conclusiones

Resumen: El 07 de junio del 2013 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la nueva Ley de Responsabilidad Ambiental. La justificación del Congreso de la Unión para publicarla se basa principalmente en los daños ambientales que han ocurrido en el país y la ineficacia de los métodos que existían para perseguir a los culpables. Con esta ley, se le reconoce a la responsabilidad ambiental su autonomía de las otras ramas del derecho, lo que permitirá una mayor protección del derecho al medio ambiente adecuado, así como al desarrollo de la materia que posteriormente pueda verse concretizado en órganos especializados para su estudio.

Palabras clave: Responsabilidad Ambiental, Ley Federal de Responsabilidad Ambiental, Derecho al medio ambiente adecuado.

Abstract. The Federal Law for Environmental Responsibility was published in the Diario Oficial de la Federación on 07 June 2013. According to the Congress, this law was needed due to the recent environmental attacks, and the lack of efficient methods to pursue the responsible parties. With the publication of the law, the autonomy of environmental responsibility is recognized, which will allow for a greater protection of the right to an adequate environment, along with the development that will materialized in specialized organisms on the field.

Keywords: Environmental responsibility, Federal Law on Environmental Responsibility, right to an adequate environment.

I ] Introducción

Con el paso del tiempo, el ser humano se ha dado cuenta del impacto que sus actividades diarias tienen en su entorno, al grado de que el concepto de Protección al Medio Ambiente se ha convertido no solo en un objetivo, sino también en un estándar de acción para el ámbito privado (empresas y personas físicas) y los gobiernos.

Con esto en mente, organizaciones internacionales como la Organización de las Naciones Unidas (ONU), asociaciones civiles nacionales e internacionales, en conjunto con los gobiernos han pugnado por una regulación en pro de la protección. En el ámbito internacional, uno de los intentos más tempranos fue la Conferencia Científica de las Naciones Unidas sobre la Conservación y Utilización de los Recursos en 1949, donde se trató la gestión de los recursos en beneficio del desarrollo económico y social, dejando a un lado su conservación². Después, la Conferencia de Estocolmo en 1972 centró su atención en la degradación ambiental y la contaminación transfronteriza³, reconociendo que los daños al medio ambiente no conocían un límite territorial⁴, y, por ende, la necesidad de una cooperación internacional y el establecimiento de estándares internos para que se estuviera en un mismo plano de responsabilidad. Por lo que se adoptó una declaración que enunciaba los principios para la conservación y mejora del medio humano y un plan de acción que contenía recomendaciones para la acción medioambiental internacional⁵ llamada Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano (Principios de Estocolmo).⁶

Bajo esta idea de protección, en la década del siglo pasado, la ONU tomó acciones tendientes a la protección de la capa de ozono⁷, y para concientizar sobre el cambio climático. Con ello, adoptó la Perspectiva Ambiental hasta el año 2000, la Declaración de Helsinki sobre la protección de la capa de ozono (1989), el Protocolo de Montreal sobre Sustancias que erosionan la Capa de Ozono⁸ (1989) y la Segunda Conferencia Mundial sobre el Clima en 1990.

El siguiente esfuerzo se consolidó en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992, que tuvo lugar en Río de Janeiro, Brasil. En ella se adoptaron tres acuerdos: la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo [Principios de Río], de la cual se desprenden una serie de derechos y obligaciones para los Estado; el Programa 21, un plan de acción mundial para promover el desarrollo sostenible; y la Declaración de Principios Forestales, para gestionar y promover el desarrollo sostenible de los bosques⁹. Con el fin de darle continuidad a dichos esfuerzos, se han llevado a cabo dos conferencias siguientes: Río +10, en la cual se analizó el progreso de aplicación de los principios antes mencionados; y Río +20, de la cual se redactó el documento El futuro que todos queremos, que incluye medidas claras y prácticas para la implementación del desarrollo sostenible, enfocado en la economía verde en el contexto del desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza y el marco institucional para el desarrollo sostenible.¹⁰ Gracias a la Conferencia, los Estados acordaron desarrollar objetivos de desarrollo sostenible de manera voluntaria.

Lo que es muy cierto es que la protección al medio ambiente ya no se puede considerar un lujo de los países desarrollados. El impacto de las acciones de la humanidad sobre su entorno está afectando a todos los seres vivos que en él habitan, incluido al ser humano. A este fenómeno se le llama modificaciones antropogénicas, las cuales son evidentes en el cambio climático, la pérdida de ecosistemas naturales y su biodiversidad, la alteración en los ciclos biogeoquímicos, la acidificación de los océanos, y la degradación de la capa de ozono.¹¹ Hoy en día se ha tomado con mayor seriedad la protección puesto que estas situaciones han traído consigo efectos secundarios, como los daños a la salud de los seres humanos. Tan sólo en el 2017 en México, se reportaron 49,095 muertes causadas por enfermedades cardiovasculares y diabéticas/renales¹², que se derivaron de la calidad del entorno en el que habitaban esas personas.

Con este panorama en mente, las acciones por crear un sistema de cumplimiento han aumentado. Se ha demostrado que incluir las sanciones adecuadas para restaurar los posibles daños causados, así como desincentivar dichas actitudes es la manera más efectiva para poder alinear los intereses tanto de los entes públicos como privados hacia la protección y sustentabilidad. En México, el sistema para imputar responsabilidad ha tenido presencia desde los años 70, es una figura que evolucionó de ser una obligación convencional impuesta por los tratados y protocolos anteriormente mencionados, hasta alcanzar su independencia regulatoria. Actualmente, se cuenta con una Ley Federal de Responsabilidad Ambiental (LFRA)¹³, complementada con otras que tratan temas específicos para el manejo de sustancias peligrosas, de los recursos, protección de las aguas, bienes nacionales, y bosques.

El presente trabajo tiene como objetivo analizar la figura de la responsabilidad por daños al medio ambiente. Este estudio se hará desde un punto de vista histórico y práctico, al exponer su evolución, en qué consiste, la regulación actual y realizar un breve estudio de derecho comparado. Todo con el fin de generar una propuesta (si fuera el caso) para mejorar la regulación actual.

1.Responsabilidad por daño ambiental

Como se establecía, forma parte del derecho de la Responsabilidad Civil aquella que busca sancionar los daños al medio ambiente. Antes que nada, el medio ambiente se define como el [c]onjunto de circunstancias o factores físicos y biológicos que rodean a los seres vivos e influyen en su desarrollo y comportamiento.¹⁴ En ese mismo orden de ideas, el daño al medio ambiente es, por tanto, toda pérdida, disminución, detrimento o menoscabo significativo inferido al medio ambiente, a uno o más de sus componentes.¹⁵ Por ende, la Responsabilidad por Daños al Medio Ambiente se puede definir como el manejo de mecanismo y estrategias para evitar daños al ambiente y a la salud de las personas¹⁶, dado al incremento de estas situaciones, se dio la necesidad de desarrollar un sistema para imputar responsabilidad a los infractores. En la presente sección se desarrollarán los principios que las rigen y la regulación del orden jurídico mexicano.

II ] Principios ambientales

Si bien es cierto, alrededor del mundo se han establecido distintos mecanismos para imputar responsabilidad y estos han quedado plasmados en distintos cuerpos normativos. No obstante, la mayoría de las regulaciones se han creado siguiendo principios básicos. Los principales son: sostenibilidad, solidaridad, prevención, precaución, contaminador pagador, subsidiariedad, cooperación, responsabilidades comunes pero diferenciadas y participación.¹⁷ De este listado, los que guardan relación con las políticas de protección ambiental son prevención, precaución y el de contaminador pagador.

El principio de prevención gira entorno a que las normas jurídicas contemplen disposiciones específicas para evitar el daño ambiental¹⁸ , y así poder evitar cualquier daño que se pudiera causar. A su vez, Gorosito, citando a Ortega Álvarez comenta que es fundamental considerarlo dado el alto potencial de irreparabilidad ¹⁹ del medio ambiente, evitables con un sistema adecuado de prevención. Los principios 21 de Estocolmo y 2 de Río prevén la obligación de los Estados de responsabilizarse por las actividades que se realizan dentro de su territorio, y de la correcta gestión de los recursos, para evitar la contaminación en los territorios de otros países²⁰, es decir, están obligados a regir las actividades dentro de su territorio que podrían afectar el medio ambiente. Gorosito agrega que este principio es la pauta esencial del sistema de responsabilidad, puesto que prioriza la prevención frente a la reparación²¹.

El segundo principio a tratar es el de precaución, el cual consiste en que siempre que exista duda sobre los posibles efectos de una serie de acciones, optar por aquella que sea menos arriesgada²², es decir, al actuar dentro de la incertidumbre, optar por la opción que brinda mayor seguridad sobre su resultado. El Principio 15 de Río decreta estos términos al establecer que […] la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente. La diferencia entre este principio y el primero recae en que en el primero, nos encontramos ante una circunstancia en la que, sabiendo las consecuencias, debemos evitarlas, mientras que en la precaución no se sabe qué pasará, por lo que se debe optar por la opción que represente menor riesgo. El adoptarlo en una legislación implica reconocer que el estado de la ciencia aún no permite conocerlo todo, pero que el medio ambiente no puede soportar la libre utilización de sus recursos, sin preveer las consecuencias que puede traer consigo.

Si bien es cierto, existen distintas posturas sobre cuál principio antecede al otro, pero ninguna proporciona una justificación lógica del por qué.²³ Por lo tanto, es la postura del presente autor del presente trabajo que en realidad son paralelos. Esto basado en el hecho de que atienden a circunstancias distintas. Al redactar una ley, el legislador deberá de incluir ambos principios para que en la práctica, cuando se tenga la presencia de una cuestión de certidumbre, la respuesta jurídica sea conforme al principio de prevención, pero si se encuentra en una posición de duda, la respuesta atenderá al principio de precaución. Esto permitirá establecer un estándar de actuación, que en caso de ocasionar un daño, servirá para juzgar los actos del responsable de acuerdo con la situación a la que se enfrentó.

El último principio por abordar es contaminador pagador, también denominado: el que contamina paga. Como su nombre lo dice, el principio persigue que contaminar no sea una opción rentable para los responsables. Éste también se encuentra plasmado en los Principios de Río²⁴, en donde obliga a las autoridades nacionales a fomentar […] la internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el que contamina debe, en principio, cargar con los costos de la contaminación, teniendo debidamente en cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales. Es la opinión de Castillo, que para que sea factible su aplicación, este principio debe de estar aparejado de mecanismos de responsabilidad civil, administrativa y penal²⁵.

Al analizar los tres principios en conjunto, se puede concluir que son igualmente importantes para crear un sistema que evite una mayor degradación del medio ambiente desde la prevención, pero también desincentivando acciones a través de sanciones. A continuación, se analizará si la legislación mexicana los incluyó debidamente, es decir, si su sistema es verdaderamente eficaz.

1. Responsabilidad por daño ambiental en México

En el presente apartado se desarrollará cómo el orden jurídico mexicano ha regulado las actividades humanas con relación al medio ambiente a través de los años y el estado de las leyes actuales.

a.- Evolución histórica

El tema de protección al medio ambiente plasmado en ordenamientos jurídicos tuvo su origen en los protocolos que promovió la ONU en la década de los 70. A manera de recapitulación, la primera conferencia en el tema fue la de Estocolmo en 1972, pero fue hasta 1984 que se creó la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, en virtud de la resolución 38/161 de la Asamblea General²⁶. Tres años después se redactaría el Informe Brundtland, enfocado en el desarrollo sostenible, es decir, el correcto uso de los recursos sin dejar de lado el desarrollo económico²⁷. Este es considerado un importante antecedente para la Conferencia de Río en 1992, que dio como resultado, entre otros, los Principios de Río.

De este último documento existen cuatro disposiciones principales que imponen obligaciones a los gobiernos de los Estados firmantes. Los principios 10, 11, 13 y 16. El primero, extiende la importancia de que los temas ambientales sean tratados con base a información sobre lo materiales y actividades que representen en las comunidades. Misma que debe de ser proporcionada por las autoridades pertinentes. Asimismo, establece que deberá de proporcionarse acceso efectivo a procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes.

Los otros tres principios son relativos a la legislación que se debe promulgar en los países. El Principio 11 establece las características que, deben de ser eficaces y de acuerdo con la situación ambiental en el territorio en el que se planean implementar. En cuanto al Principio 13, los países acuerdan legislar en temas de responsabilidad e indemnización respecto de las víctimas de la contaminación y otros daños ambientales. Por último, como mencionábamos, el número16 establece el principio de contaminador pagador (vea supra). Esto se tradujo en un compromiso de la comunidad internacional para legislar en esos temas.

Cumpliendo con la obligación, México comenzó la creación de una estructura gubernamental en temas ambientales en 1971 con la primer Ley Federal en materia ambiental. A continuación, se enlistan las leyes que han formado parte del ordenamiento mexicano desde entonces²⁸:

Figura 1.

En el resumen expuesto, se puede apreciar los esfuerzos que ha llevado acabo México para regular la Responsabilidad Ambiental. En las leyes iniciales, se entendía que la contaminación era cuestión de sanciones administrativas y en algunos casos penales. No se tenía el concepto de responsable aún. Paulatinamente se determinó cuáles son los objetos sujetos a protección del Estado, e.g. con la promulgación de la LGEEPA³⁰, que en 1988 establecía requisitos ecológicos para otorgar permisos y licencias. Una década después, en esa misma ley, se introducía por primera vez el concepto de responsabilidad. El principio de contaminador pagador toma presencia en la legislación mexicana, pues ya no era rentable contaminar. Ahora podría ser administrativa, penal y civilmente responsable y tendría que cubrir todas las sanciones que le fueran impuestas. No obstante, no fue hasta el 2012-2013 que se consagra Constitucionalmente la obligación del Estado de proteger el derecho al medio ambiente adecuado y que emite la regulación especializada en Responsabilidad Ambiental. La cuestión ahora es determinar si esta es de naturaleza civil o no, misma que se analizará a continuación.

2. Responsabilidad civil por daños al medio ambiente

Como se expone en la Figura 1, en México, la Responsabilidad Ambiental no siempre tuvo independencia regulatoria. Aparece por primera vez en la reforma de la LGEEPA en 1996, en la que se modifica el artículo 203 (vid infra) para establecer el régimen de Responsabilidad Civil por daño al medio ambiente, que era el único vigente por cerca de 20 años. Ésto conllevaba implicaciones al momento de querer imputar la responsabilidad, mismas que justificaron la necesidad de una regulación independiente. A continuación, se analizará la figura bajo el régimen civil.

La Real Academia Española define responsabilidad como la [d]euda, obligación de reparar y satisfacer, por sí o por otra persona, a consecuencia de un delito, de una culpa o de otra causa legal ^.31 En ese mismo sentido, Campos Díaz Barriga³² comenta que la responsabilidad per sé, conlleva un sentido de equivalencia y de contraprestación y que para que ésta sea jurídica requiere que exista un perjuicio. De ambas definiciones se puede concluir, por tanto, que la responsabilidad implica una relación de dos o mas personas que dada una situación legal que causa un perjuicio, son puestas una ante la otra para poder volver las cosas al estado al que se encontraban previo a que ocurriera la circunstancia originadora.

Ahora bien, la Responsabilidad Civil es definida por Aguilar Torres como la obligación de indemnizar o reparar los perjuicios causados a una persona en su integridad física o en su patrimonio fundamentándose en el principio de no causar daño a los demás, y por consecuencia en el deber de reparar el daño injustamente causado.³³ Esta figura jurídica se encuentra regulada en el artículo 1910 del Código Civil Federal (CCF)³⁴, el cuál establece lo siguiente:

Artículo 1910.- El que obrando ilícitamente o contra las buenas costumbres cause daño a otro, está obligado a repararlo, a menos que demuestre que el daño se produjo como consecuencia de culpa o negligencia inexcusable a la víctima.

Es importante resaltar que este precepto rige bajo el principio de atipicidad, dado que no existe un catálogo ni para las conductas ni para los daños. Dicho esto, existen tres elementos dentro de la Responsabilidad Civil: el hecho generador que puede ser hecho propio, hecho de tercero y de las cosas o responsabilidad objetiva, el daño concretizado ya sea patrimonial o moral y la relación de causalidad.³⁵ Siendo que la existencia de todos es necesaria para poder acreditar la responsabilidad, pero principalmente la causalidad. Según el CCF³⁶, debe existir una causa inmediata y directa entre la acción generadora y el daño sufrido. De acuerdo con Medina Villanueva³⁷, la teoría que se debe de seguir es la de la causalidad jurídica, la cual lleva a cabo una imputación objetiva entre la acción y el daño, es decir, el ¿por qué se causó el daño?, y ¿quién es responsable? Siendo las únicas maneras para romper ese nexo la culpa de la víctima, hechos de terceros o caso fortuito o fuerza mayor.

De dichos elementos se desprenden las siguientes clasificaciones: subjetiva y objetiva, patrimonial y moral. La primera atiende al sujeto. Por su parte, la Responsabilidad Civil subjetiva se actualiza cuando alguien obra de manera ilícita, i. e. con una actitud antijurídica, culpable y dañosa³⁸, que pudiendo ser impedida, el autor no la evita. También es entendida como un deber de diligencia³⁹. A estas conductas, el CCF⁴⁰ le equipara las que se llevan a cabo por los representantes legales, quienes ejercen la patria potestad por los actos de sus pupilos, así como de los que tengan trabajadores a su disposición, por los actos de éstos. Por otra parte, la objetiva se regula en el artículo 1913 CCF, el cual dispone lo siguiente:

Artículo 1913.- Cuando una persona hace uso de mecanismos, instrumentos, aparatos o substancias peligrosas por sí mismos, por la velocidad que desarrollen, por su naturaleza explosiva o inflamable, por la energía de la corriente eléctrica que conduzcan o por otras causas análogas, está obligada a responder del daño que cause, aunque no obre ilícitamente, a no ser que demuestre que ese daño se produjo por culpa o negligencia inexcusable de la víctima.

A diferencia de la responsabilidad subjetiva, la objetiva no requiere que se demuestre la culpa o negligencia inexcusable de la víctima, si no que por el simple uso de artefactos o sustancias que por sí se puedan catalogar como peligrosos, el deber de diligencia del operador es mayor.

La segunda clasificación atiende al daño producido. Será patrimonial si los efectos del perjuicio es la pérdida o menoscabo en el patrimonio por falta de cumplimiento, o por privar de cualquier ganancia lícita que se obtendría de haberse cumplido la obligación⁴¹. Por otra parte, el daño moral lo define el CCF en el artículo 1916 como aquél en el que la persona sufre una afectación en sus sentimientos, afectos, creencias, decoro, honor, reputación, vida privada, configuración y aspecto físico, o bien en la consideración que de sí misma tienen los demás. El principal diferenciador, por tanto, es el objeto que pretende proteger la norma, en uno es una cuestión económica y en el otro aquello que no se puede calcular en dinero.

Existe otra distinción importante en la Responsabilidad Civil: la contractual antepuesta a la extracontractual. La distinción parte de la existencia o no de un vínculo previo entre las partes.⁴² En primer término, como su nombre lo dice, la contractual es la que procede de un determinado acto jurídico, de un acuerdo de voluntades que posicionan a los sujetos que intervienen en la situación de reclamo de los daños causados.⁴³ La responsabilidad se genera debido a ese incumplimiento ya sea total o parcial, además de generar una insatisfacción del derecho de crédito convencional, eventualmente cause un daño o perjuicio adicional para el acreedor.⁴⁴ En segundo término, la Responsabilidad Civil extracontractual se define como aquella que se se materializa [cuando] el daño o la lesión sean causados por circunstancias ajenas a toda relación contractual previa entre las partes, debiéndose acreditar la acción u omisión que ha causado el daño y que este haya tenido lugar concurriendo cualquier género de culpa o negligencia por parte del sujeto activo.⁴⁵

La importancia de estas distinciones, más allá de la función doctrinal, es el cálculo de la indemnización. En el caso de la responsabilidad con un daño patrimonial, el cálculo es una tarea sencilla, pues se habla de bienes cuyo valor es traducible en dinero. Sin embargo, para el caso del daño moral, se tiene ante la presencia de bienes inconmensurables. Por lo que, para dicho cálculo, se deberá tomar en cuenta sobre la víctima: el tipo de daño o interés lesionado, la intensidad del daño y las repercusiones patrimoniales del daño. En el caso del responsable, se analizará su grado de responsabilidad y su situación económica. Será el operador jurídico el que, teniendo estos elementos, deberá llegar a la suma que considere justa indemnización.

Ahora bien, la Responsabilidad Civil en los temas de daños al ambiente se regulan en el artículo 203 de la LGEEPA, que establece lo siguiente:

Artículo 203.- Sin perjuicio de las sanciones penales o administrativas que procedan, toda persona que contamine o deteriore el ambiente o afecte los recursos naturales o la biodiversidad, será responsable y estará obligada a reparar los daños causados, de conformidad con la legislación civil aplicable. […]

Al analizar este precepto, se puede deducir que se trata de responsabilidad civil extracontractual subjetiva, pues la imputa a toda persona que contamine o deteriore, sin la exigencia una relación contractual, y hace referencia a la legislación civil.

Aún cuando esta fue la única responsabilidad regulada por casi 20 años y que sigue vigente actualmente, es la postura del autor que no es la más adecuada. Principalmente por la finalidad que persigue la Responsabilidad Civil per sé. Como se discutía con anterioridad, es a través de esta figura que la víctima de un daño consiga repararlo y si procede, reciba una indeminización por lo sufrido. Es decir, busca la protección de la persona, su propiedad y en todo caso su salud.⁴⁶ Si bien es cierto, esto puede involucrar de manera indirecta al medio ambiente, pero el hecho de que se haga referencia a la legislación civil y ello remita a la Responsabilidad Civil, añade el requisito de que sea un daño individualizado para hacer valer la figura (vea supra). Sin embargo, el medio ambiente no puede considerarse siempre un derecho del cual es titular un individuo o una colectividad definida. En esa línea de argumentación, el Congreso de la Unión optó considera que:

[…] El daño ambiental es un daño social y difuso dado a que recae sobre bienes que son objeto de interés general y colectivo, y que puede o no concretase sobre derechos individuales. Puede considerarse como un daño público, teniendo en cuenta que muchos de los bienes con carácter ambiental cumplen una función social. En contraste, el daño civil o privado, con el que la normatividad vigente incorrectamente pretende asociar al daño ambiental, siempre ha de ser individualizado, atribuido en detrimento de una persona en lo particular, lo que resulta incompatible con la naturaleza de los bienes ambientales.⁴⁷

La autoridad legislativa correctamente expone que la rama ambiental sobrepasa la competencia de la materia ambiental. Con ello, manifiesta la justificación de crear una legislación que permita analizar tanto los casos de un daño en concreto, como aquellos que atenten al medio ambiente como universalidad.

En conclusión, de quedarse con esta legislación de 1996 atentaría contra la seguridad jurídica. En un apartado se presentará el régimen actual bajo la luz de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental de 2013 (ver infra).

3. Protección Constitucional del Derecho al Medio Ambiente adecuado

En el 2014, se reformó el artículo 4 Constitucional para darle cabida al derecho a un medio ambiente adecuado. De acuerdo con un Tribunal Colegiado, el reconocimiento de ese derecho implica la protección del medio ambiente sano, lo cual revela un inescindible vínculo con los derechos humanos⁴⁸, puesto que hay un derecho reconocido, cuya existencia exige al Estado a protegerlo y disponer que sus agentes deben garantizar su respeto y determinar consecuencias para quien provoque su deterioro. En ese mismo sentido, esa reforma trajo consigo que la responsabilidad se extendiera también a los gobernados por medio del sistema de justicia ambiental y su legislación secundaria que reglamenta el daño al entorno.⁴⁹

Esta situación viene aparejada de retos para las autoridades. Por ejemplo, se exige la protección de un derecho que de naturaleza es de difícil valoración⁵⁰. Muchas veces los daños podrán existir, pero si no existe un poder judicial capacitado para poder determinar la responsabilidad y una sanción que sea representativa para el infractor, la contaminación se convertirá en un negocio rentable para aquellos que no sean suficientemente conscientes de cuidar su entorno.

La segunda cuestión es la verdadera exigibilidad que tiene el derecho al medio ambiente por ser un derecho humano de tercera generación. Para ello, primero se tiene que distinguir entre los derechos humanos de aplicación inmediata (primera generación) y los programáticos (segunda y tercera generación). Los primeros son aquellos que los Estados deben de garantizar en todo momento, y en ninguna circunstancia se pueden condicionar⁵¹. Mientras que los programáticos son aquellos no constituyen la titularidad de un derecho subjetivo, es decir, no se puede violar el derecho con respecto de una persona en particular.⁵² En este sentido, la obligación del Estado es una de medios, i. e. de adoptar las medidas necesarias para protegerlo.

Es por ello por lo que la Comisión Nacional de Derechos Humanos al definir las obligaciones nacionales que derivan de los Derechos Económicos, Sociales, Económicos, Culturales y Ambientales, las limita a adoptar las medidas hasta el máximo de los recursos de que disponga para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, administrativas o de otra naturaleza, […] la efectividad de estos derechos […].⁵³ La cuestión aquí, entonces, es determinar cómo tener acceso a ellos. La Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) se ha adjudicado la competencia en casos pasados, determinando que aun siendo programáticos sí pueden someterse a los mecanismos judiciales ordinarios⁵⁴. Pero, el problema con esta decisión, de acuerdo con Andrade Rojas⁵⁵, es que la SCJN únicamente podría conocer de estos derechos en el caso de que también se violara otro derecho de primera generación, dado que los mecanismos judiciales requieren como una prerrogativa, la existencia de un derecho subjetivo violado.

Por ejemplo, en el caso del Juicio de Amparo, se incluyó la posibilidad de acceder con un interés difuso, es decir, ese que le corresponde a toda la colectividad. Lo que permite que una persona sin un interés legítimo pueda exigir derechos que no son aptos para la naturaleza ni del diseño del Amparo, e.g. los reclamos basados en Derechos Económicos Sociales y Culturales. De ser así, se retrocede a la misma lógica de la Responsabilidad Civil, pues no existe un derecho subjetivo del cual una persona determinada pueda ser titular.

Por ello, es la opinión del autor, que la Constitución es muy acertada en el texto del artículo 4, al establecer que para poder proteger el derecho al medio ambiente se necesita una regulación secundaria que permita establecer los párametros de las acciones encaminadas en este sentido, así como aquellos necesarios para determinar la existencia de un daño. No obstante, también es necesaria la creación de los organismos constitucionales especializados para poder analizar la Constitución, Tratados Internacionales, y leyes que sean relacionadas con el medio ambiente, distinto del Poder Judicial.

Teniendo esto en mente, el Estado creó en la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental un mecanismo que permitiera perseguir a los responsables de atentar en contra de este derecho, sin entrar en la disyuntiva de la existencia o no de la titularidad de un derecho subjetivo, es decir, uno apto para reclamos en estos temas.

III ] Ley Federal de Responsabilidad Ambiental

Durante el sexenio del presidente Enrique Peña Nieto, se llevaron a cabo una serie de reformas que fomentaron la protección del medio ambiente, entre las cuales se encuentra la creación de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental reglamentaria del artículo 4to Constitucional. En la exposición de motivos, la Cámara de Diputados⁵⁶ externa que la importancia de esta legislación recae en que en los últimos años se han registrado acontecimientos de contaminación de cuerpos de agua, suelo y subsuelo, daño a áreas naturales protegidas, actividad de deforestación ilegal, cambios de uso de suelos. Esto a la par con que la Responsabilidad Civil no cumplía plenamente con los requisitos de la materia (vid supra) y la obligación Constitucional de crear un mecanismo especializado (vid supra), se vieron en la necesidad de crear la legislación. En el presente apartado se describirá las disposiciones previstas en ella.

1. Conceptos generales

La estructura de la ley consta de dos títulos y un total de 56 artículos. En el artículo primero establece que su objeto es regular la responsabilidad ambiental que nace de los daños ocasionados al ambiente, así como la reparación y compensación de dichos daños cuando sea exigible a través de los procesos judiciales federales o mecanismos alternativos de solución de controversias. Por lo que procede a definir que el daño ambiental es: la pérdida, cambio, deterioro, menoscabo, afectación o modificación adversos y mensurables de los hábitat, de los ecosistemas, de los elementos y recursos naturales, de sus condiciones químicas, físicas o biológicas, de las relaciones de interacción que se dan entre éstos, así como de los servicios ambientales que proporcionan.⁵⁷ A su vez, también sanciona los daños indirectos, aquellos que no producen un efecto inmediato del acto u omisión que es imputado a una persona.⁵⁸ En el artículo 6 establece los casos de exclusión, que son (i) haber tenido una autorización previa de la PROFEPA.- o (ii) que se encuentre dentro de los límites previstos en las leyes ambientales o las Normas Oficiales Mexicanas (NOMS).

Para determinar y analizar la responsabilidad, las autoridades responsables serán la PROFEPA, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (la Secretaría), y los tribunales judiciales o las autoridades encargadas de los Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias. Ellos deberán utilizar la ley para interpretar los convenios, procedimientos y actos administrativos, los procedimientos judiciales, la ley penal en temas de delitos ambientales, en los mecanismos de solución de controversias, y en el juicio de Amparo⁵⁹.

2. Obligaciones derivadas de los daños ocasionados al ambiente

Anteriormente se abordó lo inadecuado que era usar la Responsabilidad Civil como figura general para perseguir los daños al medio ambiente (vid supra). Siguiendo esta línea, la LFRA establece que el nuevo régimen de Responsabilidad Ambiental, reconoce que el daño al medio ambiente es independiente del daño patrimonial sufrido por los propietarios de los elementos y recursos naturales.⁶⁰ Esto quiere decir que, para determinar la existencia de un daño al medio ambiente, no se requerirá la titularidad de un derecho subjetivo. Ello implica un avance para la independización de la materia ambiental de las demás ramas del derecho.

Con esta autonomía reconocida, en el Capítulo Segundo del Título Primero de la LFRA están provistos los elementos personales, del daño y la responsabilidad con sus sanciones correspondientes. Para mayor explicación, véase la Figura 2:

Figura 2.

A la izquierda de la figura se pueden observar los elementos personales. De acuerdo con la ley, toda persona física o moral puede ser sujeto de responsabilidad, siempre que estas con su acto u omisión ocasione[n] directa o indirectamente un daño al ambiente.⁶¹ Esto toma relevancia dado que, al momento de imponer las sanciones, éstas serán diferentes si se trata de una persona física a si se trata de una persona moral. En el caso de la primera, la sanción podrá ir de 300 a 50 mil Unidad de Medida y Actualización (UMAS), y en el caso de las morales, va de mil a 600 mil UMAS. Más adelante se abordará cómo funcionan las sanciones.

El segundo elemento se refiere al daño. Así como se definía al inicio del apartado, este se refiere a las alteraciones de los procesos bioquímicos naturales del ambiente. Este puede ser directo o indirecto, pues puede que la acción u omisión produzca los efectos sobre el entorno, o que de su actividad consecuencialmente se dañe el medio ambiente.⁶²

El siguiente elemento es la responsabilidad. La LFRA determina que existen dos tipos: la subjetiva y la objetiva. La primera es aquella que se analiza si en el acto u omisión medió dolo o no (vid supra). Si sí se ocasiona por un acto u omisión ilícitos dolosos, es decir, que la conducta activa u omisiva sea en contravención de las disposiciones legales, reglamentarias, a las NOMS, o a las autorizaciones, licencias, permisos o concesiones expedidas por la Secretaría u otras autoridades, se impondrá una sanción económica.⁶³ El segundo tipo es la objetiva, la cual se causa independientemente de la negligencia o dolo, por hacerse mediante instrumentos o materiales que de naturaleza son peligrosos. En el artículo 12, la ley categoriza de esta calidad a la acción u omisión relacionada con materiales o residuos peligrosos, el uso u operación de embarcaciones en arrecifes de coral, la realización de las actividades consideradas como Altamente Riesgosas, y los supuestos y conductas del artículo 1913 CCF (vid supra). Siendo las únicas excluyentes de responsabilidad las del artículo 6 antes mencionado y en caso fortuito o fuerza mayor.⁶⁴

Los que sean responsables, deberán cumplir ya sea con la reparación de los daños ocasionados, la compensación ambiental, y una sanción económica, cada una procedente en diferentes casos. La reparación de los daños consiste en restituir al Estado Base, es decir, a la condición a la que se habrían encontrado los hábitat, ecosistemas, elementos y recursos naturales, las relaciones de interacción y los servicios ambientales, en el momento previo inmediato al daño y de no haber sido éste producido mediante la restauración, restablecimiento, tratamiento, recuperación o remediación.⁶⁵ Se llevará a cabo en el lugar donde ocurrió el daño, y su incumplimiento acarrea responsabilidad penal.⁶⁶ Esta se asimila con el régimen de responsabilidad civil cuando se le imponen daños a un responsable.

En los casos en los que no sea posible llevar a cabo la reparación ya sea total o parcial, o que se cumplan las condiciones del artículo 14 fracc. II⁶⁷, el responsable deberá llevar a cabo la compensación ambiental, que consiste en la inversión o las acciones que el responsable haga su cargo, que generen una mejora ambiental, sustitutiva de la reparación total o parcial del daño ocasionado al ambiente […].⁶⁸ Esta podrá ser total o parcial, en proporción a lo que no se hubiera podido reparar.⁶⁹

En lo que corresponde a las dos sanciones anteriores, es importante resaltar que en caso de que existan diferentes alternativas que den el mismo resultado de reparación o compensación, se optará por la que sea menos onerosa para el responsable.⁷⁰ Asimismo, el Estado llevará a cabo las actividades necesarias en casos de urgencia o importancia, y ejercer acción de repetición en contra del responsable.⁷¹

La última pena imputable es una sanción económica. Ésta será accesoria a la reparación y la compensación y se causará en los casos de responsabilidad subjetiva que involucre dolo o ilicitud. Así como se mencionaba anteriormente, la sanción será distinta en caso de tratarse de persona física o persona moral. La ley también dispone de condonaciones a las sanciones en los artículos 21 y 22. Más adelante, se faculta al juez en la cuantificación de la sanción a tomar en consideración (i) la capacidad económica de la persona responsable para realizar el pago.- (ii) los límites constitucionales.- (iii) la gravedad del daño ocasionado.- (iv) el carácter intencional o negligente del responsable⁷². También éste deberá neutralizar los beneficios económicos obtenidos, y exigir que se garantice prioritariamente el monto de las erogaciones necesarias para acreditar la responsabilidad⁷³.

Por último, la ley establece la posibilidad de imputar responsabilidad subsidiaria y solidaria. El primer tipo es para las personas morales cuando sus subordinados realicen los actos de contaminación.⁷⁴ En el caso de la responsabilidad solidaria, existen dos situaciones bajo las cuales se puedan dar: (i) entre las personas físicas o morales que, siendo dos o más, hubiesen ocasionado el daño⁷⁵, o ii) cuando era una persona que tenía el deber jurídico de evitar los daños. En el último caso, los Tribunales Colegiados de Circuito han aplicado la disposición y imputado a PEMEX responsabilidad solidaria por los casos de contaminación causados por tomas clandestinas de hidrocarburos, estableciendo que la excluyente de responsabilidad en la Ley Reglamentaria del artículo 27 Constitucional en el ramo de petróleo, no resulta aplicable⁷⁶. Las causales de excepción que sí dispone la LFRA es si alguna de ellas ha cumplido con los programas de vigilancia y/o cuenta con un órgano contralor en materia ambiental.⁷⁷

Procedimiento judicial y mecanismo alternativo de solución de controversias

En el apartado relativo a la obligación constitucional, se hizo referencia a la necesidad de crear un mecanismo independiente para que conociera de este tipo de responsabilidad, debido a la naturaleza programática del artículo 4to Constitucional. Atendiendo a ello, el Capítulo tercero del Primer título y el Segundo título de la LFRA, los dedican a la reglamentación de un mecanismo judicial y al conjunto de alternativos de solución de controversias.

En lo que se refiere al judicial, que está regulado en los artículos 27 a 46, es un procedimiento para demandar la responsabilidad ambiental y el cumplimiento de las obligaciones, pagos y prestaciones.⁷⁸ Tendrán legitimación activa las personas físicas que habiten en una comunidad colindante a donde ocurrió el daño, las personas morales sin fines de lucro cuyo objeto social sea la protección del medio ambiente, la Federación a través de la PROFEPA y las procuradurías de las entidades federativas. La prescripción de la acción será de 12 años, que son 7 años más que los que otorgaba el artículo 203 de la LGEEPA.

Con respecto a los jueces que conocerán de ello, la ley en cuestión establece que serán jueces de distrito especializados, por lo que le impuso la obligación a los Juzgados de Distrito para en el término de dos años crearan tribunales.⁷⁹ El 3 de julio de 2015, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Acuerdo General 27/2015, mediante el cual le otorgaban la facultad a los Juzgados de Distrito mixtos, especializados, y semiespecializados de la República Mexicana que en ese momento conocían de los juicios administrativos para atender los asuntos ambientales⁸⁰. Los jueces tendrán la competencia para establecer las medidas cautelares que crean necesarias, determinar cuáles son los elementos de prueba que crea pertinentes, y determinar las sanciones correspondientes, teniendo como legislación supletoria el Código Federal de Procedimientos Civiles.

Por otra parte, los mecanismos alternativos de solución de controversias, protege el derecho que tienen las personas de resolver las controversias de carácter jurídico y social que se ocasionen por la producción de daños al ambiente, a través de vías colaborativas en las que se privilegie el diálogo y se faciliten las alternativas de solución que resulten ambiental y socialmente más positivas.⁸¹ Los mecanismos previstos son los de mediación, conciliación y demás que sean adecuados, y tienen acceso a ellos tanto los responsables como los que tienen legitimación activa en el procedimiento judicial.

Se podrán resolver algunas o todas las diferencias que se susciten entre los interesados, siempre u cuando no se afecte la moral, los derechos de terceros ni se contravengan las leyes ambientales, las disposiciones de orden público y los tratados internacionales de los que México sea parte.⁸² Este mecanismo puede tomar lugar en durante el procedimiento judicial y hasta antes de que se dicte sentencia⁸³. Su finalidad será llegar a un acuerdo, mismo que se podrá integrar a la sentencia, y podrá traerle beneficios al responsable, e.g. no ser sujeto a una sanción económica.

En conclusión, la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental trajo consigo el rompimiento de los paradigmas que se tenían sobre esta figura. Permitió que se le diera el entendimiento que se debe al derecho al medio ambiente adecuado, al establecer un mecanismo especializado que perseguirá a los responsables de dañarlo, y los sancionará tomando en cuenta la situación en cada caso.

IV ] Conclusiones

La evolución del ser humano y sus nuevas necesidades han ocasionado una demanda mayor de los recursos naturales. Esto ha impactado en los sistemas bioquímicos de su entorno. Fue por ello que, las organizaciones internacionales llamaron la atención de los países, para poder alinear los intereses y poder encontrar una solución que permitiera el desarrollo del ser humano sin ser a costa del ambiente.

Con esta idea planteada, México se dio a la tarea de crear legislación en temas del medio ambiente, y restructurar la Administración Pública Federal, para darle entrada a secretarías y procuradurías encargadas de velar por la protección del entorno. Los esfuerzos comenzaron el siglo pasado, pero no fue hasta 1996 que la figura de responsabilidad quedó consagrada en la LGEEPA. En el 2012 se dio el siguiente cambio de paradigma, al agregar al artículo 4to constitucional, que se reconocía el derecho al medio ambiente adecuado, y se le imponía la obligación al Estado de adoptar las medidas necesarias para protegerlo.

No obstante estos avances, no fue hasta el 2013 con la publicación de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental, que se le reconoce la autonomía que merece a la figura. Las problemáticas que se resolvieron con la publicación de esta ley fueron dos principales: respetar que el derecho al medio ambiente adecuado es programático, y por tanto, no debería requerir la titularidad de un derecho subjetivo para hacerse valer; y, la creación de mecanismos especializados para poder exigir la responsabilidad de aquellos que dañen el medio ambiente.

El trabajo concluyó dando un panorama general de las legislaciones de otros países, y se llegó a la conclusión de que México ha dado un paso adelante al reconocer la autonomía. No obstante esta evolución, queda pendiente poderle dar mayor espacio de desarrollo de esta materia, con la creación de organismos constitucionales que puedan interpretar la Constitución en estos temas, sin tener que someter la materia a la competencia de otras ramas.

Bibliografía

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