La suspensión de los actos impugnados en el Juicio Contencioso Administrativo en el Estado de Jalisco

JOSÉ LUIS PINTO ARRIAGA¹

A mis padres

A Miguel Ángel García Domínguez

SUMARIO: I. Introducción. II. La suspensión. III. Suspensión en el ámbito Estatal. IV. Propuesta de reforma para la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco. V. Conclusiones.

Resumen. La decisión de hacer el presente artículo sobre la figura de la suspensión de los actos impugnados en el juicio administrativo en el Estado de Jalisco es destacar la importancia de una reforma urgente a la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco. La figura de la suspensión se encuentra deficientemente regulada, en virtud de que impide al Juzgador, por sí mismo, modificar o levantar la suspensión otorgada en el acuerdo de admisión de la demanda en un acto posterior, como sucede en el amparo y en el procedimiento contencioso administrativo federal, cuando resuelven la suspensión definitiva, lo que permite que los particulares continúen con actividades que en algunos casos contravienen el interés público y el interés social.

De ahí la necesidad de reformar la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco, a fin de que se incorpore una suspensión de carácter provisional en adición a la definitiva, lo cual representaría un verdadero acceso a la tutela judicial efectiva y, le permitiría al juzgador pronunciarse lo más apegado a derecho posible; ya que a lo largo del artículo se explicará la problemática de la situación actual en el Estado de Jalisco por lo que ve a la suspensión y se propondrá una reforma a manera de solución.

Palabras clave: Suspensión, juicio administrativo, medida cautelar, justicia administrativa.

Abstract. The decision to make this article on the figure of the suspension of the contested acts in the administrative trial in the State of Jalisco, is to highlight the importance of an urgent reform to the Law of Administrative Justice of the State of Jalisco, since, the figure of the suspension is poorly regulated. The actual law prevents the Judge himself from modifying or lifting the suspension granted in the agreement admitting the claim in a subsequent act such as in the amparo and in the contentious administrative federal procedure, when they resolve the definitive suspension, which allows individuals to continue with activities that in some cases contravene the public interest and the social interest. Hence the need to reform the Law of Administrative Justice of the State of Jalisco, in order to incorporate a provisional suspension in addition to the definitive one, which would represent a true access to effective judicial protection and would allow the judge to pronounce as closely as possible to the law; therefore, throughout the article, the problem of the current situation in the State of Jalisco regarding the suspension will be explained, and a reform will be proposed as a solution.

Keywords: Suspension, administrative judgment, caution, administrative justice.

I ] Introducción

Tanto en la Ley de Amparo como en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, se habla de una suspensión provisional seguida de la definitiva, en donde en un primer momento se concederá la suspensión provisional haciendo el examen de ponderación a la apariencia del buen derecho y peligro en la demora y, posteriormente, se correrá traslado a la autoridad demandada, para que rinda el informe correspondiente y se pronuncie acerca de la medida solicitada, atendiendo a la equidad procesal de las partes, así como para evitar dejar en estado de indefensión tanto a la autoridad,- dándole oportunidad de manifestarse respecto a la medida suspensional otorgada por el juzgador- como a la parte actora para que la medida que pretende sea analizada congruente y exhaustivamente analizando las circunstancias particulares del caso.

Sin embargo, la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco no contempla la figura jurídica de la suspensión provisional, sino que, únicamente habla de la suspensión, entendiéndose ésta como definitiva, lo cual implica que en un primer momento cuando el ciudadano acude a solicitar la medida cautelar en mención en el escrito inicial de demanda, el juzgador tiene que resolver sobre su procedencia, realizando un asomo superficial para verificar si le asiste el derecho al solicitante, con los únicos elementos que hasta ese momento le aporta el propio actor, con el riesgo de que no pueda modificar de oficio la medida otorgada en una etapa posterior, en donde advierta que no era procedente su otorgamiento porque cause perjuicio a terceros o incluso se contravengan disposiciones de orden público e interés social.

El asunto que nos ocupa es de verdadera relevancia, toda vez que se considera que la figura de la suspensión contemplada en la Ley de Justicia del Estado de Jalisco se encuentra deficientemente reglamentada.

Lo anterior, debido al hecho de que la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco no contemple una suspensión provisional del acto o resolución reclamada, implica que cuando al juzgador le sea solicitada dicha medida cautelar en el escrito inicial de demanda, éste debe determinar si con los datos de prueba con los que cuenta hasta ese momento, que son únicamente los aportados por el actor, se acredita que existe peligro inminente de que se ejecute el acto o resolución reclamada y que la ejecución pueda causarle daños y perjuicios; sin embargo, una vez otorgada dicha medida cautelar no podrá volver a ser objeto de análisis dado que sólo existe un solo momento para resolver sobre esta figura, lo cual implica que no obstante que su otorgamiento contravenga disposiciones de orden público e interés social, dicha medida no pueda ser levantada con posterioridad sino hasta que se resuelve de fondo el asunto.

II ] La suspensión

La figura de la suspensión tiene su fundamento en nuestro sistema jurídico mexicano de la siguiente manera: En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el artículo 107, fracción X; en la Ley de Amparo se encuentra prevista en los artículos del 124 al 158; en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, se regula en los artículos 24 y del 26 al 28 Bis y; en la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco, se encuentra reglamentada en los artículos del 66 al 69.

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Artículo 107.- Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:

X. Los actos reclamados podrán ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones que determine la ley reglamentaria, para lo cual el órgano jurisdiccional de amparo, cuando la naturaleza del acto lo permita, deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social.

Dicha suspensión deberá otorgarse respecto de las sentencias definitivas en materia penal al comunicarse la promoción del amparo, y en las materias civil, mercantil y administrativa, mediante garantía que dé el quejoso para responder de los daños y perjuicios que tal suspensión pudiere ocasionar al tercero interesado. La suspensión quedará sin efecto si este último da contragarantía para asegurar la reposición de las cosas al estado que guardaban si se concediese el amparo y a pagar los daños y perjuicios consiguientes;

XI. La demanda de amparo directo se presentará ante la autoridad responsable, la cual decidirá sobre la suspensión. En los demás casos la demanda se presentará ante los Juzgados de Distrito o los Tribunales Unitarios de Circuito los cuales resolverán sobre la suspensión, o ante los tribunales de las entidades federativas en los casos que la ley lo autorice;²

De lo que se desprende que la Constitución prevé que los actos reclamados pueden ser objeto de suspensión, conforme a las reglas de la ley reglamentaria, para lo cual el órgano jurisdiccional, podrá otorgar la suspensión de dichos actos, siempre y cuando haga una ponderación de la apariencia del buen derecho y del interés social.

Ley de Amparo (…)

Artículo 138. Promovida la suspensión del acto reclamado el órgano jurisdiccional deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho, la no afectación del interés social y la no contravención de disposiciones de orden público, en su caso, acordará lo siguiente:

I. Concederá o negará la suspensión provisional; en el primer caso, fijará los requisitos y efectos de la medida; en el segundo caso, la autoridad responsable podrá ejecutar el acto reclamado;

II. Señalará fecha y hora para la celebración de la audiencia incidental que deberá efectuarse dentro del plazo de cinco días; y

III. Solicitará informe previo a las autoridades responsables, que deberán rendirlo dentro del plazo de cuarenta y ocho horas, para lo cual en la notificación correspondiente se les acompañará copia de la demanda y anexos que estime pertinentes.³ (…)

Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo

Artículo 24. Una vez iniciado el juicio contencioso administrativo, salvo en los casos en que se ocasione perjuicio al interés social o se contravengan disposiciones de orden público, y con el fin de asegurar la eficacia de la sentencia, el Magistrado Instructor podrá decretar la suspensión de la ejecución del acto impugnado, a fin de mantener la situación de hecho existente en el estado en que se encuentra, así como todas las medidas cautelares positivas necesarias para evitar que el litigio quede sin materia o se cause un daño irreparable al actor⁴.

La suspensión de la ejecución del acto impugnado se tramitará y resolverá exclusivamente de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 28 de esta Ley.

Las demás medidas cautelares se tramitarán y resolverán de conformidad con el procedimiento previsto en la presente disposición jurídica y los artículos 24 Bis, 25, 26 y 27 de esta Ley. (…)

De lo anterior, podemos ver que tanto en la Ley de Amparo como en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, se habla de una suspensión provisional seguida de la definitiva, en donde en primer momento se concederá la suspensión provisional haciendo el examen de ponderación a la apariencia del buen derecho y peligro en la demora y, posteriormente, se correrá traslado a la autoridad demandada, para que rinda un informe correspondiente y se pronuncie acerca de la medida solicitada.

Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco

Artículo 66. La suspensión de la resolución o del acto administrativo, podrá concederse de oficio, en el mismo auto en que admita la demanda, cuando el acto o resolución impugnado, de llegar a consumarse, dificultaría restituir al particular en el goce de su derecho. El auto que decrete la suspensión debe notificarse sin demora a la autoridad demandada, para su cumplimiento⁵. (…)

Del artículo citado, se desprende que en el juicio administrativo en el Estado de Jalisco, se contempla la figura de la suspensión en un solo momento, es decir, no se prevé la suspensión provisional ni la definitiva (como en la Ley de Amparo y la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo), por lo que debieran unificarse los criterios anteriormente expuestos, ya que en el juicio administrativo en el estado de Jalisco se impide que el juzgador por sí mismo pueda modificar o levantar la suspensión otorgada en el acuerdo de admisión de la demanda, en un acto posterior como sucede en el amparo y en el procedimiento contencioso administrativo federal, cuando resuelven la suspensión definitiva.

Una vez otorgada dicha medida cautelar no podrá volver a ser objeto de análisis dado que sólo existe un momento para resolver sobre esta figura, lo cual implica que, no obstante que su otorgamiento contravenga disposiciones de orden público e interés social, dicha medida no pueda ser levantada con posterioridad sino hasta que se resuelve de fondo el asunto.

El Diccionario de la Lengua Española, señala que la palabra suspensión es de origen latino suspensio, suspensiones, y que es la acción y efecto de suspender; a su vez, el verbo suspender del latín suspendere, en una de sus acepciones significa detener o diferir por un tiempo una acción u obra.⁶

La suspensión del acto reclamado es una medida cautelar contemplada ampliamente en la Ley de Amparo, que tiene como finalidad mantener viva la materia del juicio en tanto se resuelva el mismo y, también para evitar al gobernado durante la tramitación del juicio, los daños o perjuicios que pudiera ocasionar la ejecución del acto, ordenando a las autoridades señaladas como responsables que mantengan las cosas en el estado en que se encuentran en tanto se resuelva el fondo de la litis.

Como lo define Rodrigo Maldonado en su Ley de Justicia Administrativa del Estado de Nuevo León, comentada:

La suspensión de los actos impugnados es una de las figuras más trascendentes dentro del juicio contencioso administrativo, en virtud de que con ella se asegura la protección y el acceso a una justicia pronta y expedita.

La suspensión de los actos impugnados tiene su base en los principios de la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora, los cuales permiten al juzgador asomarse de forma provisional al fondo del asunto, y sin resolver el mismo en definitiva, puede estimar la necesidad de mantener las cosas en el estado en que se encuentran, a razón de que no se debe causar un perjuicio en los derechos de los justiciables por la tardanza de la resolución del juicio contencioso administrativo.⁷

Ignacio Soto Gordoa y Gilberto Liévana Palma, expresan que la suspensión, como su nombre lo indica tiene por objeto paralizar o impedir la actividad que desarrolla o está por desarrollar la autoridad responsable, y precisamente no viene a ser sino una medida precautoria que la parte quejosa solicita, con el objeto de que el daño o los perjuicios que pudieran causarle la ejecución del acto que reclama, no se realice.⁸

La suspensión, es la acción jurisdiccional por la que se ordena paralizar la realización del acto reclamado, mientras se resuelve el fondo del asunto, es una institución jurídica en la que el Tribunal ordena detener el actuar de la autoridad en el juicio, hasta que legalmente se pueda continuar, es decir con la sentencia definitiva que decida la constitucionalidad del acto reclamado, lo cual es una figura jurídica trascendental en el ámbito jurídico-contencioso, dado que sus efectos mantienen las cosas en el estado en que se encuentran en tanto se resuelve el asunto en sentencia definitiva y, permite mantener viva la materia del juicio, evitando que se causen daños irreparables al solicitante.

Asimismo, el autor de este ensayo considera necesario presentar un ejemplo en el cual se explica de manera sencilla la figura de la suspensión, que hace el Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Genaro Góngora Pimentel, donde cita que la suspensión del acto reclamado es parecida al juego de niños de nombre encantados que consiste en que el encantador persigue a los demás niños y, si logra tocar a uno de ellos, dice encantado, con lo que queda de inmediato detenido en la posición y actitud que tenía en el momento de ser tocado y no puede hacer ningún movimiento hasta que el encantamiento se levanta; define que la suspensión tiene como objeto mantener viva la materia del amparo, lo cual se logra impidiendo que el acto se llegue a consumar irreparablemente, antes de que se haya resuelto en forma definitiva si tal acto es o no contrario a la Constitución, ya que si la consumación ocurre, no pueden volver las cosas al estado que guardaban antes de la violación; destaca que la suspensión del acto reclamado es de suma importancia porque sin ella podría consumarse el acto de manera irreparable y de nada serviría una sentencia favorable si no repara el derecho violado.

Acorde con las definiciones anteriores, podemos concluir que la suspensión del acto reclamado es una figura jurídica que se solicita con el objeto de restituir de manera temporal en tanto se resuelve de fondo el asunto, al peticionario en el goce del derecho humano que se estima violado. Es mediante esta medida cautelar que se paraliza el acto o resolución reclamada y la autoridad o autoridades demandadas deben abstenerse de llevarlo a cabo o dejar de continuarlo en tanto se resuelve la cuestión de fondo, de si ese acto se encuentra apegado a la ley.

III ] La suspensión en el ámbito estatal

El simple transcurso del tiempo, desde la entrada en vigor de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco, en el año 2000, denota una falta de actualización, debido a un sin número de cambios que nuestra sociedad ha experimentado, como la reforma en materia de derechos humanos del 10 de junio de 2011, sin que nuestra Ley de Justicia Administrativa se haya ajustado a tales exigencias.

En materia de suspensión, antes bastaba revisar los requisitos que contempla el artículo 67⁹ de la ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco para que se negara o concediera la suspensión solicitada por el particular. Hoy en día se lleva a cabo una exigencia mayor al juzgador, obligándolo a hacer un verdadero ejercicio de ponderación entre los derechos que se ponen en riesgo con las concesiones de la suspensión, como lo son los intereses generales, la apariencia del buen derecho, entre otros factores.

La actual Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco, en su capítulo IX, merece comentarios desde su propio título, ya que si bien dentro de la Ley, se le denomina Medidas Cautelares, lo cierto es que hace referencia a tan solo una de sus modalidades la Suspensión de los actos reclamados.

El capítulo IX en comento no ha sufrido modificaciones por parte del poder legislativo desde la entrada en vigor de la Ley de Justicia Administrativa que data del 18 de abril del 2000, que nos revela la problemática a la que hoy se enfrenta el juzgador al momento de dictar las medidas cautelares.

Es por eso que, a través del presente artículo se pretende demostrar la urgencia de actualizar nuestra Ley de Justicia Administrativa, para efecto de que se introduzcan las medidas de la suspensión provisional y la definitiva, partiendo de las necesidades que los gobernados nos enfrentamos día con día y las exigencias que se le piden a nuestros impartidores de justicia con el fin de dotarles de herramientas necesarias para el cumplimiento de su trabajo y que éste se vea reflejado en la sociedad en la que vivimos, asegurando los derechos de las personas en tanto se resuelve el fondo de cada uno de los asuntos que se plantean ante el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco.

En el anterior orden de ideas y en forma ilustrativa, se presenta el siguiente esquema, que explica cómo se tramita la medida cautelar en el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado del Jalisco.

Del análisis realizado a la imagen anterior podemos advertir cómo al presentarse la demanda, la sala unitaria concede la suspensión previo análisis de los requisitos mencionados a lo largo del trabajo, sin observar lo siguiente:

Se otorga la suspensión sin la oportunidad de revisar en un segundo momento la procedencia de la suspensión, es decir, que el juzgador se allegue de mayores elementos en virtud del informe previo rendido por las autoridades demandadas, lo que le otorga la posibilidad de dictar una resolución mejor informada, de tal suerte que, si de los datos aportados por la o las autoridades demandadas se advirtiera que con la suspensión se perjudica el interés social o se contraviene el orden público, el juzgador puede modificar o revocar su resolución en la que determinó otorgar la suspensión provisional.

El artículo 66 de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco, establece que:

Artículo 66.- La suspensión de la resolución o del acto administrativo, podrá concederse de oficio, en el mismo auto en que admita la demanda, cuando el acto o resolución impugnado, de llegar a consumarse, dificultaría restituir al particular en el goce de su derecho. El auto que decrete la suspensión debe notificarse sin demora a la autoridad demandada, para su cumplimiento.

De lo anterior, se desprende una facultad discrecional del juzgador a través de la cual se le autoriza conceder una suspensión cuando a su juicio considere que el acto administrativo impugnado pueda ocasionar un daño de difícil reparación.

Es claro que el juzgador puede conceder la suspensión fundando y motivando su determinación, analizando únicamente las pruebas y argumentos de la demandante, cosa que a juicio del suscrito es insuficiente ya que transgrede el principio de igualdad procesal, donde se busca un razonable equilibrio de posibilidades en el ejercicio de cada una de las pretensiones de las partes, de modo que no se genere una posición sustancialmente desventajosa para una frente a la otra.

Es decir, lo determinante de la equidad en el procedimiento es que las partes tengan la oportunidad efectiva de presentar sus pretensiones y los elementos de prueba que los apoyan en igualdad de condiciones, por lo que no debe dejarse a la sola discrecionalidad del juez, porque ello podría generar que se otorgaran suspensiones velando por los intereses de una sola de las partes o, incluso en casos más preocupantes, propiciando beneficios personales en beneficio del juzgador, a cambio de dicha medida cautelar.

Ahora bien, de acuerdo con el último párrafo del artículo 67 de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco, el juzgador tiene 3 días para pronunciarse sobre la suspensión y cabe resaltar que solo cuenta con los argumentos de quien la solicita, por lo tanto, se trata de una resolución en donde las demás partes no tienen derecho a manifestarse, ya que el juzgador está imposibilitado legalmente para requerirles previamente al dictado de su resolución para que exhiban argumentos y pruebas para determinar si es propio o no conceder la medida solicitada.

Es por eso que se considera procedente la introducción de la medida suspensional provisional y definitiva en la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco, para que el juzgador esté en aptitud de otorgar la suspensión provisional a la justiciable, correr traslado a las demás partes para que puedan manifestar y rendir informe en el cual expresen los argumentos que crean necesarios por el cual es preciso negar la medida solicitada y, así el juzgador, al dictar la sentencia interlocutoria, resuelva la suspensión definitiva contando con los elementos necesarios para decir su otorgamiento o en su caso, negarla

Por lo que respecta a mi experiencia en el Tribunal de justicia Administrativa del Estado de Jalisco, se han conocido asuntos en donde se pudiera malinterpretar las decisiones de los juzgadores. En lo personal considero que dichas suspensiones contravienen lo expuesto anteriormente (orden público, interés social, apariencia del buen derecho, entre otras) argumentos que se respaldan con los casos existentes que podemos consultar en diferentes fuentes públicas de información o medios locales como hechos notorios de tal problemática.

De lo anterior, a manera de ejemplo se comenta lo publicado por el periódico El Informador y las noticias de la udgtv, de las suspensiones otorgadas por el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco.¹⁰

El director de Transporte Público de la SEMOV, señaló que la dependencia promoverá recurso de apelación en contra de una resolución que consideran que esta mal concedida por el Tribunal Administrativo del Estado de Jalisco.

Explicó que lo que concede el TAE es una “suspensión para poder cobrar como ruta empresa, cuando lo que tienen que hacer es pasar por una convocatoria, un concurso, comparecer el concurso, hacer el fallo y obtener una concesión a nombre de Ruta GDL S.A de C.V., pero que esta empresa no tiene ni permiso para operar.

Señalaron que algunos usuarios como camiones de la ruta 24 cobraron dos pesos de más, no obstante el director de transporte público señaló que esta ruta no tiene suspensiones para cobrar esa tarifa, sino que sólo cuenta con las mismas para poder operar, pero no para cobrar más de siete pesos.

Otro ejemplo es el de la Suspensión del Fraccionamiento Bosque Encantado¹¹:

La Dirección de Ecología y Medio Ambiente de Zapopan, confirmó que el Fraccionamiento Bosque encantado no cuenta con los estudios de impacto ambiental necesarios para continuar su construcción.

Luego de que el proyecto lograra ser autorizado durante la administración de Héctor Robles Peiro y que a los pocos meses fuera clausurado por faltas administrativas, la inmobiliaria logró una suspensión por parte del Tribunal de lo Administrativo del Estado de Jalisco, mismo que impide que se realicen trabajos de inspección y vigilancia.

Es por esto, que el director de Ecología de Zapopan, Alfredo Martín Hidalgo, aseguró que, por parte del Ayuntamiento, la autorización ambiental no será renovada al desarrollo inmobiliario, aunque la detención de las obras que atenta contra el Área Natural Protegida del Bosque El Nixticuil, depende del TAE.

Lo anterior es una muestra de la trascendencia mediática que puede generar la concesión o negación de tales medidas; sin embargo, lo cierto es que parte de la problemática es que la ley actual no establece reglas claras que ayuden al Juzgador a resolver las peticiones de suspensión que le sean formuladas, tomando en consideración elementos de prueba objetivos que le proporcionen las partes en el juicio.

La tardanza de los procesos judiciales pueden ocasionar daños de difícil reparación, los ordenamientos jurídicos como lo son la Ley de Amparo y la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, prevén medidas suspensionales provisionales, que tienen la finalidad de proteger la integridad del derecho ejercido por los particulares, es por eso la importancia de la introducción de la suspensión provisional seguida de una definitiva en el ámbito estatal al igual que lo prevén los ordenamientos citados anteriormente.

Por lo expuesto, es que se apela a que a través de una reforma coherente, den al juzgador las herramientas necesarias para conceder o negar las suspensiones solicitadas, a través de la implementación de la suspensión provisional y la definitiva, lo cual permitiría una vez concedida la suspensión provisional, correr traslado a las demandadas, para que dentro de un plazo de 3 días rindan un informe en el que expliquen de manera detallada el por qué no se debe conceder la medida cautelar y, proporcionar al juzgador más elementos para hacer uso de su facultad discrecional en favor del bien común y de la sociedad.

Bajo este contexto, el juzgador debe realizar un examen de los actos que se pretenden suspender, es decir, analizar la naturaleza para ver si son susceptibles de suspenderse, aun cuando no exista tal requisito previsto expresamente en la Ley de Justicia Administrativa, las leyes en comparaciones anteriores mencionan este dato, que por su estrecha similitud, aplican por analogía a nuestra investigación.

Cobra aplicación por analogía la tesis número de registro 21005¹², sustentada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que señala:

SUSPENSIÓN DEFINITIVA. EXISTENCIA DE LOS ACTOS RECLAMADOS. Para discernir acerca de la procedencia de la suspensión definitiva solicitada en términos del artículo 124 de la Ley de Amparo, es un presupuesto necesario que se demuestre la existencia de los actos reclamados cuya paralización se pide, sean éstos de la naturaleza que fuere, ya que resulta lógico que no puede suspenderse aquello que no existe.

Por otra parte, la equidad en el procedimiento es que las partes tengan la oportunidad efectiva de presentar sus pretensiones y los elementos de prueba que los apoyan en igualdad de condiciones, determinación que obedece a los imperativos del precepto 17 constitucional¹³ y responde también a los principios de certidumbre jurídica y de buena fe.

De lo anterior, en el juicio administrativo estatal conforme al marco normativo actual, no se cumple con la equidad procesal que debe tener todo procedimiento administrativo, ya que, el particular al solicitar la suspensión en su demanda o mediante escrito previo al dictado de sentencia; no se otorga la oportunidad de defensa a las autoridades señaladas como demandadas para alegar o manifestarse acerca del porqué no es procedente que se otorgue dicha medida cautelar, ya que solamente se toma en consideración lo solicitado por el particular junto con las pruebas aportadas para acreditar su pretensión.

Es por eso la importancia del presente artículo, en donde se propone la implementación de la suspensión en la vía incidental, en donde, en una primera instancia y con los elementos con que cuenta el juzgador proporcionados por el solicitante, atendiendo la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora, se conceda una suspensión provisional; corriéndole traslado a la autoridad demandada para que un plazo de tres días, rinda el informe correspondiente en donde podrá negar el acto impugnado o, bien, argumentar la improcedencia de la suspensión solicitada, ofreciendo los medios de convicción que considere idóneos y, con el informe o sin él, el juzgador deberá resolver en definitiva la suspensión, tomando en consideración el caudal argumentativo y probatorio ofrecido por las partes.

Así, en el Estado de Jalisco contaríamos con un marco jurídico apropiado para regular la tramitación y concesión de la suspensión de la ejecución de cualquier acto administrativo que, se insiste, ayuda al Juzgador de primera instancia de allegarse de los elementos argumentativos y probatorios suficientes para conceder la medida cautelar lo más apegado a la realidad y al derecho, lo que representa una evolución necesaria a tan criticada y abusada figura jurídica.

Ahora, en el estado de Jalisco, a quienes solicitan la suspensión en contra de negativas de licencias, autorizaciones y permisos, para el efecto de que se construya, se opere un establecimiento comercial, lo cual es evidentemente una cuestión de fondo que no debería ser materia de la medida cautelar (suspensión), qué es lo que sucede: se va toda la sustanciación y trámite del juicio, se dilata y, se queda sin materia el juicio, en virtud de que ya se terminó la construcción de una casa, edificio, etc.

A manera de ejemplo, los licenciados José Pablo Ramos y Guillermo Gatt¹⁴, profesores activos de la Universidad Panamericana campus Guadalajara, hicieron comentarios respecto del tema que nos ocupa en el diario El Informador en los siguientes términos:

(…)“Hay abusos en los temas urbanísticos” José Pablo Ramos, litigante en materia administrativa:

Tenemos detectados abusos en temas urbanísticos. Lo delicado es que, en el Tribunal de lo Administrativo del Estado, si alguien concede una suspensión es definitiva y los recursos pueden llegar a durar años en resolverse. Si paralizas una obra, el constructor está en una indefensión compleja para levantar la medida cautelar.

Entre las violaciones graves, el Tribunal admite estas demandas cuando es contrario a la ley. Y conceden medidas cautelares para paralizar obras, cuando el sistema jurídico no lo permite.

Hay dos soluciones para evitar lo anterior. Hay una legislación mal diseñada, entonces urge una reforma que permita mecanismos efectivos para controvertir medidas cautelares, que sean revisadas por la Sala Superior para atacar estas anomalías. Y en el punto de vista práctico, faltan estrategias de sanción. En general, hace falta voluntad política contra esas anomalías.

A lo que mi práctica me dice, sí hay corrupción en el Poder Judicial, se están permitiendo medidas cautelares que no deberían existir. (…)

“Falta una reforma” Guillermo Gatt, presidente electo de la Barra Mexicana Colegio de Abogados Capítulo Jalisco:

En Jalisco se requiere una reforma de fondo al Poder Judicial. Hay gente valiosa, pero hay un grupo de complicidades y corrupción que se pueden intuir con enorme facilidad. Es sospechoso que ciertos asuntos caigan siempre a los mismos juzgados, con los mismos abogados.

El problema tiene que ver con la estructura del Poder Judicial. Tenemos supuestamente una Oficialía de Partes que turna de manera aleatoria los asuntos, pero es una práctica conocida que algunos litigantes pueden dirigir sus asuntos a juzgados específicos.

Es clave disminuir la impunidad. Debemos apoyar a los funcionarios que están combatiendo la corrupción, hay que dar todo el apoyo, como al actual Fiscal Anticorrupción, Gerardo de la Cruz. Existe el Sistema Estatal Anticorrupción, hay casos en los que se está cuestionando el trabajo de los jueces. Eso es importante.

Si logramos que se sancionen estas medidas e impulsamos a los mejores en el Poder Judicial, es el buen camino. La exigencia a todas las autoridades es que tenemos que generar certidumbre, tener un estado de Derecho.

En el Poder Judicial, los cargos han sido por dedazo, no por meritocracia. Tenemos que reconocer que, afortunadamente, Ricardo Suro (presidente) y algunos consejeros tienen esa preocupación de combatir la corrupción e impulsar la carrera judicial para que lleguen los mejores.¹⁵

Por ello se propone reformar la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco, para que se otorgue la suspensión provisional cumpliendo todos los elementos explicados anteriormente, para no dejar en estado de indefensión al particular solicitante. Y para que cuando las autoridades rindan los informes correspondientes, el juzgador en caso de percatarse de que no hay licencias de construcción o que faltan los requisitos previstos en la ley para operar dicho establecimiento, pueda revocar la suspensión en la definitiva. Así se concede la oportunidad de mantener la materia del juicio al demandante y también al tribunal en su calidad de órgano jurisdiccional garantizar una debida y correcta administración de justicia, para que no se utilice la figura de la suspensión a conveniencia de los demandantes, que al final de cuentas puede ocasionar daños graves a terceros interesados o inclusive a la sociedad en general.

Este tipo de reformas tienen una efectividad muy alta para el combate a la corrupción, dado que regulan de manera transparente la actuación de las partes y del juzgador, eliminando de manera considerable la discrecionalidad de este último para resolver la suspensión, lo que no sólo se traduce en una resolución lo más apegado a la justicia, sino también en una transparencia en el actuar del juzgador, la cual es sujeta de verificarse mediante la interposición del recurso correspondiente.

IV ] Propuesta de reforma de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco

En el esquema que aparece abajo, y que por sí mismo se explica, de la reforma a la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco.

V ] Conclusiones

De lo expuesto resulta por demás evidente que, por lo menos en el caso de medidas cautelares, se debe reformar la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco, para contemplar herramientas al alcance del Tribunal de Justicia Administrativa, que resuelvan las medidas cautelares, principalmente de la suspensión del acto, tomando en cuenta, como marco de referencia, los criterios desarrollados por los diversos tribunales en materia federal y en especial de los derivados de la Ley de Amparo.

Se reitera la urgencia de la reforma a la mencionada Ley, para que, siguiendo el ejemplo del Tribunal Federal de Justicia Administrativa y de los tribunales de Amparo, se logren avances en nuestro Estado, como es la introducción de la medida suspensional provisional seguida de una suspensión definitiva.

La figura jurídica de la suspensión, sea provisional o la definitiva, tienen como objeto, mantener viva la materia del juicio, ya que al suspenderse el acto reclamado genera el efecto de que las cosas se guarden en el estado en que se encuentran, evitando acciones de la autoridad que resulten violatorias de garantías.

Del análisis anterior, se aprecia que la legislación estatal, a diferencia de la legislación federal, no prevé cuestiones de importancia para la sustanciación de la suspensión de la ejecución de los actos impugnados, es decir, se encuentra reglada en menor medida que en la legislación federal.

Como ha sido expuesto, en materia federal la suspensión permite que el juzgador analice en dos momentos la procedencia de la medida, el primero, mediante la suspensión provisional y, el segundo, en la audiencia incidental.

El objeto de la suspensión provisional es otorgar una protección temporal al solicitante para evitar que el juicio quede sin materia, en tanto el juzgador se allega de elementos para emitir una resolución informada sobre la suspensión definitiva. La oportunidad de revisar en un segundo momento la procedencia de la suspensión, permite que el juzgador se allegue de mayores elementos en virtud del informe previo rendido por la o las autoridades demandadas, lo que le otorga la posibilidad de dictar una resolución mejor informada, de tal suerte que si de los datos aportados por las autoridades demandadas se advirtiera que con la suspensión se perjudica el interés social o se contraviene el orden público, el juzgador puede modificar o revocar su resolución en la que determinó otorgar la suspensión provisional.

En el caso de la legislación estatal de Jalisco, tenemos que el juzgador no cuenta con un segundo momento para analizar la procedencia y pertinencia de la suspensión, ya que no contempla la figura de la suspensión provisional seguida de una definitiva, ni la posibilidad de que, si posterior al otorgamiento de la suspensión, advierta elementos que demuestren que se contraviene el orden público o se perjudica el interés social, pueda revocar o modificar la medida otorgada. De ahí que se considere necesario introducir la suspensión provisional y definitiva en la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Jalisco.

Con la implementación de tales figuras se sumaría al propósito de que se resuelva siempre teniendo en cuenta que la suspensión no puede lastimar la sensibilidad social y que, en las decisiones al respecto, debe privilegiarse el interés social por encima del particular, incluyendo, incluso, a la transparencia en el actuar del juzgador, ya que es a ésta a quien se confía la impartición de justicia en uso de su discrecionalidad en función de las particularidades del caso concreto.

Bibliografía

El INFORMADOR, “Mafia” Del judicial abusa con medidas cautelares, 26 de febrero de 2019, disponible en https://www.informador.mx/Mafia-del-Judicial-abusa-con-medidas-cautelares-l2019

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MALDONADO, Rodrigo, Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Nuevo León, comentada, Editorial Porrúa, México, 2017

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