JAVIER SOTO MORALES¹

SUMARIO: I. Introducción. II. Ejidos y comunidades. III. Las propuestas. IV. Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano. V. ¿Y la seguridad jurídica?

           Resumen. Se están presentando importantes cambios en lo que se refiere a los temas relacionados con la tenencia de la tierra, su planeación y desarrollo. La realidad exige tomar medidas que trasciendan en beneficio de la población mexicana, de lo contrario, en poco tiempo se deberá hacer frente a graves escenarios que incidirán en el entorno inmediato de los habitantes de nuestro país, esto tanto en las zonas rurales como en las manchas urbanas.

Abstract. Relevant changes are taking place regarding issues of land tenure, along with its planning and development. Reality demands measures that transcend in the benefit of the mexican population, or otherwise, it will be shortly necessary to face severe scenarios that will affect the immediate environment of the inhabitants of our country, this in both rural and urban sprawls.

Recientemente, hemos conocido diversas propuestas, tanto del hoy ex Presidente Felipe Calderón, como del actual Enrique Peña Nieto, relacionadas con el sector agrario en México, propuestas que tienen como objetivo reformar el marco legal vigente, así como reestructurar a la administración pública, en aras de buscar una seguridad jurídica y por ende, un desarrollo que mejore las condiciones del campo en nuestro país y por supuesto, la calidad de vida de campesinos y productores.

No se trata en el presente artículo de traer a colación las diferentes etapas históricas de lo que ha sido la tenencia de la tierra en México, pero sí quiero referir que la historia de nuestro país no puede disociarse de lo que hoy representa la problemática del campo, sus consecuencias sociales, económicas y políticas, habiéndose generado movimientos como el de la independencia, el revolucionario y otros, que han estado directamente vinculados con el tema agrario.

Bien cabe decir que en nuestros días, la problemática en cuanto a la certidumbre o certeza jurídica en el campo no es cosa del pasado ya que seguimos arrastrando un sistema que bajo muchos escenarios obstaculiza el desarrollo de las personas del campo y su actividad económica, inhibiendo a su vez el fomento a la inversión, así como de una permanente y sólida derrama económica para todos los actores del sector agrario.

De acuerdo a distintas fuentes y tomando la información que refiere la iniciativa de decreto presentada por el ex Presidente Calderón el pasado 27 de noviembre de 2012, en México existen más de 30 mil ejidos y cerca de 3 mil comunidades, representando un poco más del 51% del territorio nacional, superficie que se regula por la Ley Agraria vigente y que implica un régimen jurídico de la propiedad único en nuestro país y que además, es totalmente sui generis, esto es, no existe un régimen de la propiedad igual en otra nación.

El tema agrario se ha enfrentado a cambios importantes en diversas etapas, destacando como el más reciente, las modificaciones constitucionales al artículo 27 en 1992, tentativa en la que se pretendió lograr al interior de los núcleos agrarios, una mayor seguridad jurídica respecto de la titularidad de la tierra, por medio del ordenamiento territorial, la asignación de derechos individuales, la creación de los tribunales agrarios entre otros aspectos; sin embargo, con el paso de los años —20 para ser precisos—, no cabe duda que la reforma de 1992 fue un “parte aguas”, pero no dejó de ser una reforma “al vapor”, que de manera superficial y sin entrar al fondo de las necesidades del campo, para haber logrado alcanzar una mayor seguridad jurídica, dejó de lado tantos rubros pendientes en ámbitos diversos como lo es: la vida al interior de los ejidos, los derechos agrarios de los distintos sujetos, la estructura de los tribunales agrarios, el procedimiento en el juicio ante dichos órganos jurisdiccionales, sólo por mencionar algunos.

En la actualidad, el tema del campo y la seguridad jurídica tratándose de ejidos y comunidades, está lejos de ser un tema resuelto, al contrario, pareciera que por los cambios vertiginosos que se dan en las manchas urbanas más importantes del país, así como en el detonar de la actividad de diversas industrias tales como la minera, la energética, la turística, la forestal, por mencionar algunas. Hoy en día, el campo y la certeza para invertir en él así como la impartición de justicia agraria, son áreas de inquietante rezago, con fallas estructurales graves, que obstaculizan el desarrollo de importantes zonas en México, constituyendo un freno a las aspiraciones de la gente del campo para elevar tanto su calidad, como su nivel de vida, manteniendo la dolorosa etiqueta que ha permeado a nuestra sociedad por siglos, de que existen mexicanos de “segunda y tercera clase”.

Después de transcurrir años y el paso de tres administraciones federales, nos encontramos con interesantes propuestas de cambio, las cuales implican reformas de carácter legal de trascendencia y que precisamente, al momento de estar escribiendo éstas líneas, algunas se han ya materializado en días pasados, otras van encaminadas a concretarse en cualquier momento, una vez que culmine el proceso legislativo que todos sabemos se debe cubrir, y es aquí donde me detengo, para abordar de manera sintética, la primera de lo que podemos llamar:

1. La propuesta de reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que presentó el Presidente Peña Nieto por medio de los diputados federales de su partido y los del Verde Ecologista, reforma que hoy es ya una realidad al haber entrado en vigor el pasado 3 de enero de 2013, en donde se modifican sustancialmente, las facultades y el ámbito de acción de la Secretaría de la Reforma Agraria, a la que inclusive, se le denominó como “Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano” (SEDATU); reforma que por su actualidad y trascendencia abordaré en el presente artículo.

2. La segunda propuesta e iniciativa de decreto por la que se planteó se reformen, adicionen y deroguen diversas disposiciones de la Ley Agraria, misma que, como he comentado, fue presentada ante el Congreso de la Unión por el hoy ex Presidente Calderón a 2 días de concluir su mandato, y que podemos señalar que persigue como aspectos torales lo siguiente: a. Transitar con celeridad a la titulación a favor del ejidatario sobre su parcela; b. Redefinir la naturaleza del derecho del ejidatario sobre el uso y destino sobre su parcela; c. Modificar el principio de unicidad en la titularidad del derecho de propiedad sobre la parcela; d. Modificar los requisitos de la asamblea para adoptar colectivamente el régimen de propiedad privada o dominio pleno; e. Modificar el derecho del tanto y de sucesión para la transmisión de los derechos parcelarios; y f. Limitar a casos de excepción la enajenación de terrenos nacionales con vocación agropecuaria fuera de subasta pública, así como que dicha enajenación se realice al valor justo de mercado.

Considero que no es el momento de detenernos en el análisis detallado de lo que plantea la propuesta de Calderón Hinojosa; sólo pretendo manifestar mi opinión y comentar lo que considero es una iniciativa «al vapor» que no profundiza sobre la realidad social y jurídica del campo en nuestro país y que además, pasa por alto la naturaleza de conceptos o instituciones inherentes al Derecho Agrario Mexicano.

De entrada, de la simple lectura del nombre de la nueva Secretaría, se desprenden campos de acción que interrelacionados bajo una sola dependencia, traen consigo retos ambiciosos respecto al hacer frente a una problemática actual, que implica prácticamente a todo el territorio nacional y que incide de manera directa en la calidad de vida de los habitantes de nuestro país, sea en las manchas urbanas y/o en las comunidades rurales.

Se ha explicado por diferentes actores del actual Gobierno Federal, la importancia de los objetivos de ésta Secretaría, que si bien no se trata de una nueva entidad, sí se debe dejar en claro que más bien, nos encontramos ante una dependencia que se transformó, y que ahora con motivo de la reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en su artículo 41, tiene como principales líneas o directrices las siguientes:

“Artículo 41.- A la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

I. Impulsar, en coordinación con las autoridades estatales y municipales, la planeación y el ordenamiento del territorio nacional para su máximo aprovechamiento, con la formulación de políticas que armonicen:

a) El crecimiento o surgimiento de asentamientos humanos y centros de población;

b) La regularización de la propiedad agraria y sus diversas figuras que la ley respectiva reconoce en los ejidos, las parcelas, las tierras ejidales y comunales, la pequeña propiedad agrícola, ganadera y forestal, los terrenos baldíos y nacionales, y los terrenos que sean propiedad de asociaciones de usuarios y de otras figuras asociativas con fines productivos;

c) El desarrollo urbano con criterios uniformes respecto de la planeación, control y crecimiento con calidad de las ciudades y zonas metropolitanas del país, además de los centros de población en general, así como su respectiva infraestructura de comunicaciones y de servicios;

d) La planeación habitacional y del desarrollo de vivienda; y

e) El aprovechamiento de las ventajas productivas de las diversas regiones del país;

II. Aplicar los preceptos agrarios del artículo 27 constitucional, así como las leyes agrarias y sus reglamentos, en lo que no corresponda a otras dependencias, entidades u otras autoridades en la materia;

III. Administrar el Registro Agrario Nacional;

IV. Conducir los mecanismos de concertación con las organizaciones campesinas;

V. Conocer de las cuestiones relativas a límites y deslinde de tierras ejidales y comunales;

VI. Resolver las cuestiones relacionadas con los problemas de los núcleos de población ejidal y de bienes comunales, en lo que no corresponda a otras dependencias o entidades, con la participación de las autoridades estatales y municipales;

VII. Cooperar con las autoridades competentes a la eficaz realización de los programas de conservación de tierras y aguas en los ejidos y comunidades;

VIII. Ejecutar las resoluciones y acuerdos que dicte el Presidente de la República en materia agraria, en términos de la legislación aplicable;

IX. Administrar los terrenos baldíos y nacionales y las demasías, así como establecer los planes y programas para su óptimo aprovechamiento;

X. Planear y proyectar la adecuada distribución de la población y la ordenación territorial de los centros de población, ciudades y zonas metropolitanas, bajo criterios de desarrollo sustentable, conjuntamente con las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal competentes, y coordinar las acciones que el Ejecutivo Federal convenga con los gobiernos de las entidades federativas y municipales para la realización de acciones en esta materia, con la participación de los sectores social y privado;

XI. Prever a nivel nacional las necesidades de tierra para desarrollo urbano y vivienda, considerando la disponibilidad de agua determinada por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales y regular, en coordinación con los gobiernos de las entidades federativas y municipales, los mecanismos para satisfacer dichas necesidades;

XII. Elaborar, apoyar y ejecutar programas para satisfacer las necesidades de suelo urbano y el establecimiento de provisiones y reservas territoriales para el adecuado desarrollo de los centros de población, en coordinación con las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal correspondientes y los gobiernos de las entidades federativas y municipales, y con la participación de los diversos grupos sociales;

XIII. Promover y concertar programas de vivienda y de desarrollo urbano y metropolitano, y apoyar su ejecución, con la participación de los gobiernos de las entidades federativas y municipales, así como de los sectores social y privado, a efecto de que el desarrollo nacional en la materia se oriente hacia una planeación sustentable y de integración;

XIV. Fomentar la organización de sociedades cooperativas de vivienda y materiales de construcción, en coordinación con las Secretarías del Trabajo y Previsión Social y de Economía;

XV. Planear, diseñar, promover, apoyar y evaluar mecanismos de financiamiento para el desarrollo regional y urbano, así como para la vivienda, con la participación de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal correspondientes, de los gobiernos de las entidades federativas y municipales, de las instituciones de crédito y de los diversos grupos sociales;

XVI. Apoyar los programas de modernización de los registros públicos de propiedad;

XVII. Facilitar las acciones de coordinación de los entes públicos responsables de la planeación urbana y metropolitana en las entidades federativas y municipios cuando así lo convengan;

XVIII. Proyectar y coordinar, con la participación que corresponda a los gobiernos de las entidades federativas y municipales, la planeación regional del desarrollo;

XIX. Elaborar los programas regionales y especiales que le señale el Ejecutivo Federal, tomando en cuenta las propuestas que para el efecto realicen las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y los gobiernos de las entidades federativas y municipales, así como autorizar las acciones e inversiones convenidas en el marco de lo dispuesto en la fracción que antecede, en coordinación con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público;

XX. Promover la construcción de obras de infraestructura y equipamiento para el desarrollo regional y urbano, en coordinación con los gobiernos estatales y municipales y con la participación de los sectores social y privado;

XXI. Aportar diagnósticos y estudios al Consejo Nacional de Población en materia de crecimiento demográfico y su impacto en el ámbito territorial;

XXII. Ejercitar el derecho de expropiación por causa de utilidad pública en aquellos casos no encomendados a otra dependencia; y

XXIII. Los demás que le fijen expresamente las leyes y reglamentos”.²

Como se desprende de los asuntos y por ende, de los objetivos a perseguir por la ahora SEDATU, nos encontramos con una concentración, en una sola entidad, de una serie de ámbitos y competencias relacionados con la tenencia de la tierra y su desarrollo, que si bien algunos ya se ejercían en otras instituciones de gobierno, como es el caso de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), así como de la entonces Secretaría de la Reforma Agraria (SRA), bien cabe resaltar que un buen número de tales objetivos son de cierta manera novedosos y como ya lo referí, muy ambiciosos al pretender establecer las políticas públicas y lineamientos, que implican una gran coordinación entre los diferentes niveles de gobierno para que se hagan realidad, que por cierto cabe decir, una realidad que se ha vuelto sumamente compleja en lo que al crecimiento desordenado y la especulación se refiere en las manchas urbanas, lo que ha que ha generado serios perjuicios a la calidad de vida de los habitantes de dichas urbes, así como de los núcleos agrarios propietarios de grandes extensiones de tierra sobre las cuales se han extendido nuestras metrópolis.

Al darse estas reformas y cambios, tratándose a su vez de un arranque de una nueva administración federal, resulta llamativo e innovador —así como de sumo interés— el que se pretenda adecuar la estructura del Gobierno Federal a la realidad que se enfrenta día con día, a lo largo y ancho del país; sin embargo, las políticas públicas o directrices a implementar, muchas de las veces, quedan en buenas intenciones, derivado en muchos casos, por la complejidad de la problemática misma, no podemos olvidar, que México es un país de grandes contrastes de todo tipo, de diferencias abismales entre una región y otra, de una riqueza multicultural y de tradiciones, que lo que puede ser viable para una zona o región, para la otra, le es imposible su implementación, es entonces donde cabe el cuestionarse: ¿será viable concentrar en una sola entidad un sinnúmero de facultades?, ¿ello traerá una mayor seguridad jurídica para el ordenamiento y desarrollo tanto de la propiedad de ejidos y comunidades, así como de las manchas urbanas?, ¿es suficiente con reformar la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y esperar sus efectos inmediatos?

Pues bien, antes de referir cualquier comentario, considero que en relación al aspecto de la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra y su ordenamiento, la reforma en comento que da lugar a la hoy SEDATU, se trata de un primer paso; un primer paso muy positivo, ya que de entrada, acepta la existencia de unas circunstancias complejas que afectan desde hace muchas décadas a millones de mexicanos y que bien cabría decir: a todos los mexicanos, pues nadie está exento de ésta problemática; sí, que quede claro, nadie es ajeno al crecimiento desordenado de las ciudades y sus consecuencias: infraestructura, movilidad, vivienda, medio ambiente, trabajo, costo de vida, actividad agrícola, etc.

Ahora bien, los retos como hemos mencionado con anterioridad, son enormes y me refiero entre otros muchos, al aspecto del marco legal y de la seguridad jurídica, partiendo desde la propia Constitución Política mexicana, y las leyes que de ella emanan, como lo es la Ley General de Asentamientos Humanos, Ley de Aguas Nacionales, Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, La Ley Agraria, entre otras leyes, así como lo referente al ámbito constitucional que le otorga facultades de trascendencia a las entidades federativas y en particular, a los municipios, siendo estos últimos, los que en la época reciente, han propiciado para bien o para mal (cada caso es distinto), cambios sustanciales en el desarrollo de las comunidades que gobiernan dentro de sus territorios.

Si la reforma que estamos abordando de lo que fue la Secretaría de la Reforma Agraria, no se ve reflejada a su vez, en una serie de reformas legales de gran calado en las leyes que regulan su entorno, difícilmente, podremos llegar a mejorar los índices del desarrollo y la actividad económica en el campo, así como la verdadera planeación de las ciudades, que limite y acote, por un lado, los apetitos “desarrollistas”, apetitos que se encuentran dentro y fuera de los gobiernos, los cuales en cientos de ocasiones, con el único afán de especular y de lograr márgenes de utilidad inigualables, pasan por alto las condiciones de miseria de las comunidades ya existentes o de la problemática social que se generará con un nuevo asentamiento humano, así como de la falta de infraestructura básica, entiéndase: de vialidades, transporte público, escuelas, clínicas, agua potable, entre tantas otras; y por el otro lado, la ausencia permanente en un buen número de escenarios, de una certeza jurídica cuando de invertir se trata en superficies de tierra que son de origen ejidal o comunal, en concreto, cuando se presenta el caso de que se afecten derechos colectivos de núcleos agrarios.

Referente a esto último, no es el caso el hacer un análisis pormenorizado del marco legal que rige la llamada propiedad social en México, ésta que pertenece a los ejidos y comunidades, pero sí el señalar la necesidad apremiante de llevar a cabo una “cirugía mayor” a dicho marco legal, ya que venimos arrastrando con una serie de tabúes, que traducidos en disposiciones constitucionales algunos de ellos, que reflejados éstos en las diversas leyes reglamentarias, han propiciado el desmantelamiento de la actividad económica del campo, llevándola a su desaparición en muchas regiones de nuestro país, propiciando la migración a las ciudades o al país vecino del norte, y en otras regiones, a su mera subsistencia, siendo pocos los casos de prosperidad y verdadera actividad empresarial en manos de auténticos campesinos.

No podemos dejar de reconocer la existencia de una idiosincrasia y cultura complejas cuando de actividad económica y desarrollo del campo se trata, pero que también ha sido consecuencia de políticas públicas erróneas y de manipulación electorera que por décadas y décadas se han dado. Es por ello que en la actualidad los mexicanos y sus autoridades no podemos darnos el lujo de incurrir en los mismos errores de antaño y de continuar con los mismos vicios, debiendo aceptar que si queremos resultados distintos, debemos emprender acciones distintas, y el tema de la seguridad jurídica de la tenencia de la tierra en México sigue siendo hoy en día, una asignatura pendiente, algo no resuelto, ya que nuestra Carta Magna, las distintas leyes, los Tribunales Agrarios, el propio juicio agrario, entre tantos otros aspectos, se han quedado obsoletos ante una realidad que exige certeza en toda actividad para el desarrollo de las comunidades y sus habitantes, con lo que se propiciaría una mayor igualdad, acabando con la clasificación de “mexicanos de primera, segunda y tercera”, clasificación que se han generado, precisamente, por no contar con un marco jurídico claro, accesible a toda persona y que otorgue verdaderas garantías de legalidad y seguridad jurídica.

En conclusión, resulta del todo positiva la reforma a la Secretaría de la Reforma Agraria, incorporando lo referente al aspecto del ordenamiento del territorio, ello en una visión más amplia a la que ya se tenía, así como el aspecto del tema urbano, ahora deberá de esperarse la coordinación en la aplicación de las políticas públicas que se desarrollen. Demos pues el beneficio de la duda, pero aportando cada quien desde nuestra trinchera, ya sea como especialistas en el tema o como ciudadanos participativos, para que se aporten ideas y a la vez se exijan resultados a las autoridades de la materia, en los diferentes niveles de gobierno.