Los nuevos retos del agrarismo en México

DR. ISAÍAS RIVERA RODRÍGUEZ¹

SUMARIO: I. Apuntes. II. Premisas fundamentales en el campo mexicano III. Los retos agrarios, primera fase. IV. Los nuevos retos agrarios, segunda fase. V. Propuesta de reformas legislativas.

Resumen. La evolución de la actividad productiva rural en nuestros días nos ha llevado a plantear nuevamente la importancia de la implementación de nuevas medidas de protección a la propiedad agraria que vayan acorde a las recientes reformas y cambios que ha tenido la sociedad mexicana. El presente artículo propone algunos temas importantes a tomar en cuenta para la actualización de la materia agraria en nuestro país, sin olvidarnos de que fue gracias a la propiedad agraria y sus antecedentes que se inició una nueva etapa en la historia de México.

Palabras clave: Propiedad agraria, reformas legislativas, retos agrarios.

Abstract. The evolution of the rural productive activity today has led us to consider the importance of the implementation of new protection measures for rural property to be consistent with recent changes on the Mexican society. This article proposes important issues to take into account when updating the rural field in our country, without forgetting that agricultural property and the history behind it bring us to a new era in the mexican history.

Keywords: Rural property, legislative reforms, agrarian challenges.

La cuestión agraria en México tiene historia propia, puesto que las características de la titularidad colectiva de la tierra preexistieron a la Conquista,² y continuaron durante la Colonia; persistiendo con la Independencia; y reivindicándose a partir de la Revolución de principios del siglo pasado.

Por ello, debe precisarse que la Revolución Mexicana no creó la propiedad agraria, sino que estableció los mecanismos para su institucionalización, a partir de su elevación al rango constitucional, planteando el proceso de la reforma agraria, el cual tomó como punto de partida el cumplimiento de las funciones social y económica de la propiedad, que permitieron sustentar el reparto a los ejidos,³ con la dotación de tierras, y de la justicia social para la consolidación de la propiedad de las comunidades, mediante el reconocimiento y titulación, y la restitución de sus tierras.⁴

Durante esta etapa, desde 1915 hasta la reforma constitucional de 1992, la propiedad agraria tuvo un régimen jurídico y económico, eminentemente proteccionista, tutelar, controlador, pero al mismo tiempo, sin los recursos ni apoyos suficientes; así se llegó al agotamiento del proceso de la reforma agraria, al no haber más superficie a repartir, lo que propició la reforma constitucional al artículo 27, iniciando la tercera etapa del Derecho Agrario.

La evolución de la actividad productiva rural y su necesaria vinculación con el desarrollo urbano y turístico, hizo necesario dotar a la propiedad agraria de un marco acorde con los nuevos tiempos, aun cuando sin perder su identidad. No obstante, el marco normativo reglamentario, Ley Agraria y sus reglamentos, ha sido insuficiente para responder a este reto; por una parte, presenta una excesiva supletoriedad en diversas materias, y por otra, es francamente deficiente en la atención de todos los aspectos que regula, lo que ha hecho indispensable la conformación de jurisprudencia que le sustituya, y en particular en materia adjetiva.

A veinte años de la nueva estructura legal del régimen agrario, se hace evidente que se requiere una actualización del marco legal.

Podemos afirmar que hoy, más que nunca, el campo en general, y la propiedad agraria en especial, requieren de claridad en los aspectos fundamentales que le dan soporte, en los denominados institutos agrarios: propiedad, sujetos, empresa, contratos, proceso e instituciones.

Esencial es la certeza jurídica de la propiedad, tanto privada como agraria; al concluir el reparto agrario se le concedió ésta a la primera, pero sólo en su perspectiva frente a la segunda, no así por lo que respecta a la clara identificación de titularidad, lo que requiere un programa de certificación propio. Respecto de la segunda, ya tuvo lugar con el Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos (PROCEDE), pero aún está incompleto por lo que hace a las áreas “achuradas” o en conflicto, que requiere un programa complementario.

Es preciso fomentar la empresarialidad agraria; la visión de negocios de manera integral, con claridad en la potencialidad del campo, más allá de lo estrictamente agropecuario, que le permita incursionar no únicamente en los aspectos urbanos, turísticos o industriales.

Y para todo ello, es indispensable el fomento y apoyo a la organización del orden superior, más allá de las actividades primarias, que les permitan a los sujetos agrarios, individuales y colectivos, contar con estructuras que les lleven a la industrialización, comercialización y financiamiento.

1. Regularización y certificación

A la conclusión de la reforma agraria, era indispensable la claridad en la identificación material y legal de la propiedad agraria; lograr lo que denominamos la identidad geográfica y jurídica; es decir, realizar los trabajos técnicos que permitan tener precisión en la localización de las tierras y de quienes ostentan los derechos para su uso y aprovechamiento. Y esto fue así, puesto que el proceso de reparto y consolidación del régimen agrario se sustentó en sistemas de medición con márgenes de error, carentes de la precisión tecnológica actual, al mismo tiempo que la titularidad sufrió múltiples prácticas ilegales, que la hicieron dudosa.

En consecuencia, la legislación reglamentaria estableció las facultades a la asamblea ejidal y comunal, para que acordaran el proceso de regularización de la posesión, a propios y extraños, y luego la certificaran, a través de la emisión de los documentos idóneos, como los certificados y los planos respectivos.

El gobierno federal implementó el PROCEDE,⁵ como la vía con cargo al erario federal que lograra esa identificación, en apoyo a los propios núcleos agrarios; este proceso se materializó en las Asambleas de Delimitación, Destino y Asignación de Tierras Ejidales (ADDATE), en las que se definió su nueva verdad legal, en complemento a sus respectivas carpetas básicas, con lo que se marcó un parteaguas al interior, a manera de “borrón y cuenta nueva”.

Como consecuencia de esta facultad y sus respectivas asambleas, la inscripción en el Registro Agrario Nacional, la ausencia de impugnaciones dentro del plazo legal, o su resolución favorable en caso de haberlas, dio lugar a la expedición de la documentación y cartografía que lo acredita de manera fehaciente.

Al mismo tiempo, el sistema registral agrario permite establecer los medios para el seguimiento de dicha certeza jurídica, manteniendo el nivel de control y conocimiento documental de lo que acontece a la propiedad privada, en dirección justamente de la buscada certeza jurídica.

2. Liberalización contractual

En amplio contraste con el régimen agrario anterior a 1992, en el que se establecía la inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad de la tierra de ejidos y comunidades, prácticamente inamovibles, y por ende, la prohibición casi absoluta para operaciones contractuales; bajo la nueva etapa, los ejidos y comunidades cuentan con la capacidad para contratar respecto de la propiedad agraria, incluso su cesión y hasta privatización, aunque desde luego, sujeta a requisitos especiales.

Esta apertura, implica la plataforma para el inicio y fomento a la empresarialidad agraria, formal o informal, individual, familiar o colectiva, que ahora es preciso apoyar e impulsar.

3. Atención y solución de conflictos agrarios

A la par de la identificación geográfica y jurídica de la propiedad agraria, resultaba indispensable la atención especializada, como meta específica, a los conflictos agrarios preexistentes, con raigambre histórica, fundamentalmente relativos a comunidades indígenas; en no pocos casos, agravados por el proceso mismo de la reforma agraria.

Luego, también importante, lo fue y sigue siendo la solución de los conflictos generados por la regularización y certificación de la propiedad de ejidos y comunidades, como una consecuencia entendible del difícil proceso de darle orden a las tierras y a los campesinos que fueron beneficiados con las dotaciones o restituciones.

Para ello, fue y sigue siendo indispensable un programa específico federal, con recursos, que aborde los medios alternativos de solución de controversias, como la mediación, la conciliación y el arbitraje.

4. Justicia agraria

Uno de los retos más demandantes; la creación de órganos justiciantes, profesionalizados y especializados, era un reclamo constante; de esta forma, por una parte se instituyeron los tribunales agrarios, el Tribunal Superior Agrario y los Tribunales Unitarios en cada distrito del país.

Por otra parte, se creó el Juicio Agrario como la vía jurisdiccional para resolver los conflictos en materia agraria, con principios adecuados, tales como la expeditez, concentración; oralidad, inmediatez y de verdad histórica.

5. Fomento a la propiedad societaria

Como nueva modalidad de propiedad rural, a partir del artículo 27 en 1992, se permitió el acceso de las sociedades civiles y mercantiles, aunque también sujetas a los límites en extensión, estatus que no ha terminado de consolidarse y requiere apoyos específicos.

1. Conclusión de retos de la primera fase

Como señalamos, en aras de la plenitud de la certeza jurídica de la propiedad, para la modalidad privada plena, requiere un programa de certificación propio; y respecto de la propiedad agraria, en complemento al PROCEDE, requiere un programa para las áreas “achuradas” o en conflicto.

Para darle continuidad a la atención y solución de conflictos, es indispensable un programa permanente específico, que aborde los medios alternativos de solución de controversias, como la mediación, la conciliación y el arbitraje.

2. Políticas públicas

Presupuestos multianuales para darle continuidad a los programas, apoyos, incentivos y en general, de la política agropecuaria; continuidad en los apoyos ante la competencia comercial, regional y mundial, con seguimiento a las medidas de competencia desleal.

Atender a las características de las diversas regiones del país, con políticas diferenciadas, entendiendo las vocaciones de la tierra y las capacidades productivas, buscando el estímulo de la participación de los productores rurales locales, privados y agrarios, en el desarrollo regional.

3. Reestructuración institucional

Adecuación de las Secretarías de Estado y sus respectivos sectores, a los nuevos retos, como es el caso ya de la Secretaría de la Reforma Agraria, hoy de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano; al mismo tiempo, ante la visión de integralidad, seguir el mismo efecto con los organismos vinculados, en el caso de la Procuraduría Agraria como institución encargada de darle apoyo legal a los sujetos agrarios, y del Registro Agrario Nacional.

4. Organización y capacitación superiores

Es preciso superar los niveles básicos de organización y capacitación agraria; éste nivel se centra en la elaboración y aprobación de los reglamentos internos y estatutos comunales, meta cumplida; la renovación de los órganos de representación y vigilancia de los núcleos agrarios, permanente y algunas otras asesorías menores.

Sin embargo, con el sustento de los retos de la primera etapa, es indispensable ya pasar a otros niveles de organización, del orden secundario o terciario, para la transformación y comercialización, tales como la constitución de uniones, asociaciones y esquemas de apoyo colectivo de los campesinos.

Este nivel superior debe orientarse fundamentalmente al fomento de la empresarialidad agraria, dotando a los sujetos agrarios de los medios de capacitación organizativa financiera y de comercialización.

5. Programas de apoyo

Crear o fortalecer los programas de apoyo oficiales y fomentar los del orden privado,⁶ de índole financiera, pues el crédito sigue estando limitado; para la comercialización y exportación; en la asesoría legal integral y especializada, en todos los aspectos anteriormente señalados; la constitución de incubadoras y aceleradoras de negocios; y el fomento a la propiedad societaria, bajo la nueva modalidad instituida a partir de 1992.

6. Garantías crediticias

Sigue siendo ésta una enrome asignatura pendiente para el régimen agrario; si bien el usufructo de las tierras es un medio autorizado por la ley para otorgarle en garantías, lo cierto es que es insuficiente aún, en particular para lograr respaldos financieros importantes; por lo mismo, en necesario otorgar apoyos para la constitución de fondos y respaldos de los mismos sujetos agrarios.

Como línea especial, podría explorarse otras vías, ante la banca privada, o incrementar la certeza del usufructo en garantía.

De manera compacta, podemos señalar que debe partirse de la premisa del respeto a la propiedad agraria, pues es parte de nuestra historia. Con ello, se propone:

1. Reducción de la excesiva supletoriedad e interpretación de la ley, ampliando en lo que se requiera el texto legal, que permita identificar los aspectos legales específicamente agrarios, tomando en consideración justamente la jurisprudencia.

2. Lo anterior, teniendo como premisa el establecimiento de reglas claras y precisas, procedimientos sencillos y simplificación de requisitos; creando instancias sustitutas, como el propio juicio agrario, o subsidiarias, como la indemnización.

3. Algunos ejemplos de ello, son la revisión de las características y restricción de plazos en los contratos agrarios, siempre buscando una mayor certeza a las partes, por lo que hace necesaria su mayor regulación; establecer sistemas de control ambiental efectivos, respecto de uso y vocación de la tierra, y no al régimen de titularidad; y reestructurar la figura expropiatoria de la propiedad agraria, restituyendo el sentido de la figura y los alcances de la Reversión.

4. En concordancia con todo lo anterior, es indispensable un Código Procesal Agrario o Título respectivo, con reglas procesales sencillas y específicas, que atiendan a los principios procesales de la materia y el acortamiento de tiempos procesales; al mismo tiempo, permitirá combatir el abuso procesal.

5. Privilegiar la conciliación en los juicios agrarios, con una etapa obligatoria y áreas especializadas, de los propios tribunales agrarios, pero independientes del juzgador. En seguimiento a lo anterior, es menester fortalecer y fomentar el arbitraje agrario, coadyuvando a la descarga de los tribunales agrarios.

6. Es indispensable el acompañamiento y sintonía de la Procuraduría Agraria en todo este proceso, pues es la instancia de apoyo legal a los sujetos agrarios, por lo que deberá ampliarse su competencia en las materias que inciden en el entorno agrario.

7. Es necesario el fomento la inversión extranjera en sociedades civiles y mercantiles propietarias de tierras, por lo que debe adecuarse la normatividad para permitir la identificada como neutra, a la par que la de carácter “T”.

RIVERA Rodríguez Isaías, El Nuevo Derecho Agrario Mexicano. Editorial McGraw Hill Interamericana, México 1996.

_____________, Derecho Agrario Integral. Editorial Porrúa, México, 2007.

___________, Revista de Estudios Agrarios. Procuraduría Agraria, México.

ZELEDÓN Zeledón Ricardo, Sistemática del Derecho Agrario. Editorial Porrúa, México, 2002.